bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

ÁLIT UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 142/2014

Dagsetning álits: 
Þriðjudagur, október 20, 2015

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A vegna málsmeðferðar umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar. Sneri athugun umboðsmanns í málinum einkum að þremur þáttum; í fyrsta lagi að samþykkt umsóknar um byggingarleyfi vegna bílageymslu sem reist var af hálfu B, sameiganda A í fjöleignarhúsi að X, á lóð hússins án samþykkis A; í öðru lagi að aðgerðaleysi byggingarfulltrúa vegna bílageymslunnar, sem var að mati A óleyfisframkvæmd, og í þriðja lagi að skorti á svörum umhverfis- og skipulagssviðs við erindum A. Umboðsmaður lauk málinu með áliti þann 20. október 2015.

Hvað varðar umsókn um byggingarleyfi vegna bílageymslunnar lágu fyrir í málinu gögn um samskipti þáverandi byggingarfulltrúa og B vegna bílageymslunnar. Þar kom fram af hálfu byggingarfulltrúa að ekki hefði enn verið gefið út byggingarleyfi og það yrði ekki gert nema að fengnu samþykki annarra eigenda hússins, þar á meðal A. Í svörum umhverfis- og skipulagssviðs síðar, bæði til A og umboðsmanns, var hins vegar lagt til grundvallar að gefið hefði verið út byggingarleyfi en í málinu lá fyrir að A hafði ekki veitt samþykki fyrir byggingunni. Gat byggingarfulltrúi ekki framvísað slíku samþykki við meðferð málsins. Af því leiddi að óheimilt hefði verið að reisa bygginguna og átti A því ríkt tilkall til þess að byggingarfulltrúi myndi bregðast við kröfu hennar um beitingu þvingunaraðgerða vegna bílageymslunnar. Í áliti sínu fjallaði umboðsmaður um réttaráhrif yfirlýsinga byggingarfulltrúa og reglur um skyldu Reykjavíkurborgar til þess að bregðast við óleyfisframkvæmdum samkvæmt eldri skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Auk þess kom til athugunar hlutverk byggingarfulltrúa og sjónarmið um lögvarða hagsmuni borgarbúans. Var það niðurstaða umboðsmanns að þessu leyti að málsmeðferð umhverfis- og skipulagssviðs hefði ekki verið í samræmi við lög.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

 í máli nr. 142/2014

I.

Kvörtun

Til embættis umboðsmanns borgarbúa leitaði A (hér eftir borgarbúinn), til heimilis að X. Gerði hún athugasemdir við málsmeðferð Reykjavíkurborgar í málum er hana varða. Sneru þær athugasemdir í fyrsta lagi að samþykkt umsóknar um byggingarleyfi vegna bílgeymslu, sem reist var á lóð áðurnefndrar fasteignar af B, sameiganda, í öðru lagi að aðgerðarleysi byggingarfulltrúa varðandi fjarlægingu áðurnefndrar bílgeymslu, sem borgarbúinn taldi vera óleyfisframkvæmd, og loks í þriðja lagi að svörun umhverfis- og skipulagssvið við erindum hennar vegna áðurnefndra framkvæmda. Taldi borgarbúinn að Reykjavíkurborg hefði með þessu annars vegar brotið gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem voru í gildi er fyrrnefndur skúr var reistur, sem og núgildandi mannvirkjalögum nr. 160/2010, sbr. einnig lög nr. 26/1994 um fjöleignarhús, og hins vegar gegn þeim lögum og reglum er gilda á sviði stjórnsýsluréttar og snúa að málshraða og svörun erinda auk sjónarmiða um vandaða stjórnsýsluhætti.

 

II.

Málsatvik

 

1.

Umsókn um byggingarleyfi

Borgarbúinn býr, og hefur búið þann tíma er atvik málsins hafa átt sér stað, í fjöleignarhúsi að X og má rekja atvik málsins allt til fyrri hluta ársins 2006. Er hún eigandi 39% eignarhluta fasteignarinnar sem felur í sér þakhæð hússins. Af þeim gögnum er umboðsmaður hefur undir höndum má ráða að sameigandi borgarbúans, sem á miðhæð hússins, reisti umrædda bílgeymslu áður en sótt var um byggingarleyfi, en sú umsókn er dagsett þann 2. mars 2006. Í lýsingu hennar segir þannig orðrétt: „Sótt er um samþ. fyrir áður gerðri bílgeymslu“. Fyrsta afgreiðsla byggingarfulltrúa á umsókninni fór fram þann 14. mars sama ár en þá var m.a. gerð sú athugasemd að samþykki meðeiganda umsækjanda skorti. Voru að öðru leyti gerðar ýmsar athugasemdir. Hlaut umsóknin frekari afgreiðslu af hálfu skipulagsfulltrúa dagana 5. og 10. maí í kjölfar grenndarkynningar þar sem fram kom að skipulagsráð gerði ekki athugasemdir við að veitt yrði byggingarleyfi. Var í kjölfarið fjallað um umsóknina á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 30. maí þar sem strikað var yfir áðurnefnda athugasemd varðandi samþykki meðeiganda, þ.e. gengið var út frá því að slíkt samþykki hefði fengist. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 6. júní sama ár var svo veitt samþykki fyrir áðurgerðum léttbyggðum skúr við áðurnefnt fjölbýlishús, enda samræmdist umsókn þess efnis ákvæðum þágildandi skipulags- og byggingarlaga.

Í kjölfarið leitaði borgarbúinn til embættis byggingarfulltrúa og upplýsti um það að hún hefði aldrei veitt samþykki sitt fyrir framkvæmdum sameigandans. Þvert á móti væri hún þeim að öllu leyti ósamþykk. Að sögn borgarbúans tjáði þáverandi byggingarfulltrúi, C, borgarbúanum af því tilefni að um mistök hefði verið að ræða. Í kjölfarið sendi byggingarfulltrúi B bréf, dags. 16. júní 2006, þar sem gerð var grein fyrir kröfu borgarbúans þess efnis að byggingarleyfið yrði afturkallað og að við endurskoðun á gögnum málsins kæmi samþykki hennar hvergi fram. Veitti byggingarfulltrúi honum frest til þess að sýna fram á að samþykki meðeiganda hefði fylgt umsókninni eða leggja slíkt samþykki fram. Var ennfremur tekið fram að byggingarleyfi hefði, á þessum tímapunkti, ekki verið gefið út og yrði ekki gert meðan málið væri til athugunar að þessu leyti.

Engin svör bárust frá B við þessu bréfi byggingarfulltrúa. Með bréfi, dags. 8. maí 2007, ítrekaði embætti byggingarfulltrúa kröfu sína þess efnis að sýnt yrði fram á samþykki borgarbúans innan 10 daga frá móttöku þess. Var í því bréfi jafnframt ítrekað að byggingarleyfi hefði ekki verið gefið út fyrir bílgeymslunni og að óbreyttu myndi samþykkt byggingarfulltrúa falla úr gildi þann 7. júní 2007. Væru framkvæmdirnar þar með orðnar óleyfisframkvæmdir og yrði málinu fylgt eftir af hálfu byggingarfulltrúa í samræmi við það. Umboðsmaður hefur ekki undir höndum frekari gögn um aðgerðir embættis byggingarfulltrúa í málinu. Í svörum þeim, er bárust umboðsmanni með bréfi dags. 30. október 2014 frá umhverfis- og skipulagssviði, í kjölfar þess að umboðsmaður óskaði athugasemda sviðsins og svara við tilteknum spurningum, kemur heldur ekkert fram um að nokkuð hafi verið aðhafst frekar í máli þessu. Verður því lagt til grundvallar hér að svo hafi ekki verið.

Í dag, u.þ.b. níu árum síðar, er staðan sú að umrædd bílgeymsla stendur enn. Af þeim svörum sem borgarbúinn hefur fengið, sem og áðurnefndum svörum umhverfis- og skipulagssviðs við fyrirspurn umboðsmanns, verður ekki dregin önnur ályktun en sú að gengið sé út frá því, af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs, að fyrir umræddri bílgeymslu sé til staðar leyfi byggingaryfirvalda og að ekki sé um óleyfisframkvæmd að ræða. Við þetta var borgarbúinn mjög ósátt enda taldi hún að um óleyfisframkvæmd væri að ræða sem byggingarfulltrúa sé skylt að aðhafast vegna enda stafi af henni m.a. eldhætta gagnvart íbúum í húsinu, auk þess að um gróft brot gegn eignarrétti annarra eigenda fasteignarinnar sé að ræða. Þá hafi málið haft áhrif á samskipti íbúa hússins og innan húsfélagsins og leitt til þess að ekki hefur verið ráðist í nauðsynlegt viðhald á húsinu. Taldi hún, eins og áður segir, þetta brjóta í bága við þær lögbundnu skyldur sem hvíldu á byggingarfulltrúa samkvæmt eldri skipulags- og byggingarlögum, sbr. einnig núgildandi mannvirkjalög nr. 160/2010 og byggingarreglugerð.

 

2.

Samskipti borgarbúans við umhverfis- og skipulagssvið

Vegna ofangreinds máls hefur borgarbúinn átt í talsverðum samskiptum við umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar. Teygja þau sig, líkt og atvik málsins, allt aftur til ársins 2006. Á meðal þeirra gagna er borgarbúinn afhenti umboðsmanni voru tölvupóstsamskipti við umhverfis- og skipulagssvið, dags. 9. og 30. mars 2006, þar sem óskað var eftir því, af hálfu borgarbúans, að byggingarfulltrúi tæki framkvæmdir sameiganda hennar til skoðunar. Dráttur á svörum sviðsins að þessu leyti kann þó að skýrast af því að fyrirspurn borgarbúans var beint að starfsmanni sem skipt hafði um starfsvettvang innan Reykjavíkurborgar.

Þá er einnig ljóst að borgarbúinn átti í samskiptum við byggingarfulltrúa í kjölfar þess að samþykkt var, þann 6. júní 2006, áðurnefnd umsókn um byggingarleyfi en þau samskipti urðu tilefni til ábendinga byggingarfulltrúa til B, sem rakin voru hér að ofan.

Á samskiptum borgarbúans við umhverfis- og skipulagssvið virðist hins vegar hafa orðið hlé allt til loka ársins 2013. Er umboðsmanni ókunnugt um ástæður þess en fyrir liggur að borgarbúinn beindi erindi til umhverfis- og skipulagssviðs með tölvupósti þann 10. desember 2013 þar sem rakin voru málsatvik og sjónarmið borgarbúans. Þeim pósti var vísað áfram þann 11. desember en engin frekari svör bárust. Borgarbúinn ítrekaði erindi sitt þann 11. mars 2014 og bárust í kjölfarið, þann 12. mars, svör. Þar kom fram að bílageymslan hefði verið samþykkt af hálfu byggingarfulltrúa. Sama dag sendi borgarbúinn svör þar sem m.a. var gerð athugasemd við það sem borgarbúinn taldi vera rangfærslur í því svari er henni barst. Auk þess benti borgarbúinn á það, sem einnig kom fram í upphaflegu erindi hennar þann 13. desember 2013, að hún hefði aldrei veitt samþykki sitt fyrir framkvæmdunum. Taldi starfsmaður þetta eiga heima hjá lögfræðingi sviðsins og beindi erindi borgarbúans þangað með tölvupósti þann 13. mars 2014.

Eftir það bárust borgarbúanum engin frekari svör. Ítrekaði hún erindi sitt með tölvupósti bæði þann 8. apríl og 2. júní 2014. Erindi borgarbúans, dags. þann 2. júní, var vísað til skilmáladeildar og bárust þau svör frá lögfræðingi hjá embætti byggingarfulltrúa að samþykki fyrir geymslunni væri til staðar. Auk þess var í því svari til borgarbúans á það bent að fyrrverandi byggingarfulltrúi hefði verið með hugmyndir þess efnis að afturkalla byggingarleyfi fyrir geymslunni en það hefði ekki verið gert. Gæti skilmáladeild því ekki aðhafst frekar í málinu. Svar þetta var sent borgarbúanum með tölvupósti þann 10. júní 2014 eða rúmu hálfu ári frá því að hún beindi erindi sínu upphaflega að umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar.

 

III.
Samskipti umboðsmanns við umhverfis- og skipulagssvið

 

1.

Bréfaskipti umboðsmanns og umhverfis- og skipulagssviðs

Í kjölfar ofangreinds leitaði, eins og áður segir, borgarbúinn til umboðsmanns borgarbúa með mál þetta. Mætti hún til fundar með umboðsmanni þann 24. júní 2014 og beindi umboðsmaður í kjölfarið erindi, dags. 23. september 2014, til umhverfis- og skipulagssviðs þar sem málavextir voru raktir auk þess að óskað var eftir almennum athugasemdum og svörum sviðsins við nánar tilgreindum spurningum. Vísast að þessu leyti til erindis umboðsmanns. Var umhverfis- og skipulagssviði veittur frestur til 13. október til að svara erindi umboðsmanns. Bárust þau svör með bréfi, dags. 30. október 2014, að undangenginni ítrekun umboðsmanns, dags. 27. október.

Í svörum umhverfis- og skipulagssviðs var vísað til tölvupóstsins frá 10. júní 2014, sbr. hér að ofan. Var þannig á því byggt að fyrir umræddri bílageymslu væri leyfi og því ekki tilefni til aðgerða af hálfu byggingarfulltrúa í málinu. Að öðru leyti var á það bent að embætti byggingarfulltrúa væri ekki kunnugt um ástæður þess að ekki hefði verið aðhafst frekar í málinu í kjölfar bréfaskrifta til sameiganda borgarbúans 16. júní 2006 og 8. maí 2007, óumdeilt væri að á athugasemdablaði umsóknar um byggingarleyfi hefði verið strokað yfir athugasemd þess efnis að samþykki meðeigenda vantaði og að ákvæði í eignaskiptayfirlýsingu fasteignarinnar frá árinu 1996, sbr. nánar hér neðar, kynni að hafa falið slíkt samþykki í sér.

Þá var í svörum umhverfis- og skipulagssviðs áréttað að um væri að ræða samþykkt fyrir áður gerðum skúr (þ.e. geymslan) sem staðið hefði á lóðinni til fjölda ára án athugasemda annarra meðeigenda. Af því leiddi að ekki yrði séð að borgarbúinn, frekar en aðrir íbúar, hefðu heimtingu á því að geymslan yrði fjarlægð enda vandséð hvaða hagsmuni hún hefði af því að umsókn sameiganda hennar yrði á endanum samþykkt. Að öðru leyti var á því byggt að bílgeymslan væri að öllu leyti í samræmi við lög, ef ógilda ætti þá ákvörðun yrði hún að vera haldin verulegum annmarka. Í þessu tilviki væri það áhorfsmál þar sem að um áður byggðan skúr væri að ræða og að ekki væri ljóst fyrir hvaða tjóni borgarbúinn hefði orðið vegna samþykkis fyrir byggingu hans eftir á.

 

2.

Andmæli borgarbúans

Með bréfi, dags. 5. nóvember 2014, afhenti umboðsmaður borgarbúanum ofangreind svör umhverfis- og skipulagssviðs og veitti henni færi á að koma frekari andmælum á framfæri áður en málið yrði tekið til afgreiðslu af hálfu umboðsmanns.

Bárust andmæli borgarbúans umboðsmanni þann 9. nóvember með tölvupósti. Gerði borgarbúinn ýmsar athugasemdir við svör umhverfis- og skipulagssviðs. Benti hún þannig á að svo virtist sem embætti byggingarfulltrúa hefði breytt afstöðu sinni til byggingarleyfis vegna bílgeymslunnar þar sem að í bréfum embættisins frá 16. júní 2006 og 8. maí 2007 til B hefði komið skýrlega fram að byggingarleyfi hefði ekki verið veitt. Núna væri hins vegar, af hálfu lögfræðinga embættis byggingarfulltrúa, til grundvallar lagt að slíkt leyfi væri til staðar. Taldi hún þetta skjóta skökku við, einkum í ljósi þess að bréfið frá 8. maí 2007 hefði verið ritað af sama starfsmanni og veitti svör við erindi umboðsmanns.

Borgarbúinn gerði einnig athugasemdir við þann hluta skýringa umhverfis- og skipulagssviðs að byggingarfulltrúi hefði tekið til skoðunar hvort afturkalla ætti veitt byggingarleyfi. Þetta taldi borgarbúinn vera rangfærslur þar sem byggingarleyfið hefði aldrei verið veitt, sbr. ofangreindar bréfaskriftir byggingarfulltrúa. Af því leiddi, að mati borgarbúans, að ekki gæti komið til neinnar afturköllunar. Þá taldi borgarbúinn skýringar sviðsins á því að strikað hefði verið yfir athugasemd um að samþykki meðeiganda vantaði haldlitlar. Það hlyti að standa byggingarfulltrúa nær að halda utan um nauðsynleg gögn við meðferð umsókna um byggingarleyfi og að ekki væri tækt að byggja gildi samþykkis afgreiðslufundar byggingarfulltrúa á umræddri umsókn á þeim grundvelli. Telur borgarbúinn það einnig ótækt að byggja samþykki hennar á áðurnefndri eignaskiptayfirlýsingu, enda taki hún aðeins til 13,5 fermetra geymsluskúrs, sbr. nánar hér síðar.

Þá gerði borgarbúinn ennfremur athugasemdir við það álit umhverfis- og skipulagssviðs að hún hafi enga hagsmuni af veru bílgeymslunnar á lóðinni. Telur hún enda ljóst af lögum um fjöleignarhús auk þess hvernig eignarréttur manna að fasteignum hefur verið skilgreindur og túlkaður í lögum að til staðar séu lögvarðir og sérstakir hagsmunir hennar. Þá benti borgarbúinn ennfremur á að af geymslunni stafi mikil, að hennar mati, eldhætta gagnvart húsinu.

Að öðru leyti rakti borgarbúinn málsatvik og önnur samskipti við sameigendur hennar sem ekki verða tekin til frekar athugunar hér.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

Lagagrundvöllur málsins og afmörkun athugunar

Sá lagagrundvöllur sem álit umboðsmanns borgarbúa byggir á er í eðli sínu tvíþættur. Snýr umfjöllunin í fyrsta lagi að réttaráhrifum yfirlýsinga af hálfu byggingarfulltrúa og umhverfis- og skipulagssviðs gagnvart sameiganda borgarbúans vegna framkvæmda hans á lóðinni og skyldu þeirra fyrstnefndu til athafna á grundvelli eldri skipulags- og byggingarlaga, sbr. einnig ákvæði núgildandi mannvirkjalaga sem og þeim reglum, skráðum og óskráðum, sem um stjórnsýsluna gilda.

Í öðru lagi reynir á málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins að því er varðar þá málsmeðferð sem erindi borgarbúans hlutu hjá umhverfis- og skipulagssviði. Í því samhengi reynir einna helst á óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins um að skriflegum erindum skuli svarað skriflega auk óskráðrar meginreglu um málshraða, sbr. einnig 9. gr. stjórnsýslulaga.

 

2.

Um óleyfisframkvæmdir

2.1. Sameignarhugtakið

Í íslenskum rétti nýtur eignarréttur manna ríkrar verndar, sbr. einkum ákvæði 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Ákvæði fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 eru þannig byggð á þessu grunnsjónarmiði, sbr. þá meginreglu sem mælt er fyrir um í 11. gr. þeirra en þar segir að hver eignarhluti fyrir sig í fjöleignarhúsi teljist sérstök fasteign og að slíkur eignarhluti feli í sér fyrir eiganda ráðstöfunarrétt, einkarétt til umráða og hagnýtingar, rétt til hagnýtingar og notkunar á sameign og aðild að húsfélagi, sbr. 1.-4. tl. 12. gr. laganna. Hér verður þó að hafa í huga sjónarmið þess efnis að nauðsynlegt hefur verið talið að takmarka þennan rétt manna, m.a. með hliðsjón af hagsmunum og eignarrétti annarra manna. Þannig er í fjöleignarhúsalögunum á því byggt að öll þessi réttindi takmarkist af hagsmunum og réttindum sameigenda, sbr. t.d. 3. og 4. tl. 13. gr. Af þessu má sjá að með lögunum er leitast við að feta eins konar milliveg á milli réttar eiganda til þess að fara með eign sína eins og honum sýnist annars vegar og tillits til sameigenda hins vegar. Í samræmi við þetta var þannig, eins og áður hefur komið fram, mælt fyrir um í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 að umsókn um byggingarleyfi eins af sameigendum væri háð samþykki annarra eigenda, sbr. einnig ákvæði 10. gr. núgildandi mannvirkjalaga.

Í fjöleignarhúsalögunum er að finna í 4. og 5. gr. ákvæði um séreign annars vegar og hins vegar ákvæði 6., 7. og 8. gr. um sameign. Samkvæmt 4. gr. felur séreign í sér afmarkaðan hluta af húsi eða lóð eins og honum er lýst í þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu og/eða öðrum þinglýstum heimildum um húsið, ásamt því sem honum fylgir sérstaklega, hvort heldur er í húsrými í húsinu sjálfu, bílskúr á lóð þess eða sameiginlegri lóð margra húsa, lóðarhluti, búnaður eða annað samkvæmt sömu heimildum, ákvæðum laga þessara eða eðli máls. Í 5. gr. er svo mælt nánar fyrir um hvað fellur undir séreign samkvæmt 4. gr. laganna, en hér skipta einkum máli 1., 9., og 10. tl. ákvæðisins. Þannig segir í 1. tl. að allt afmarkað húsrými sem gert er að séreign samkvæmt þinglýstum heimildum og allt sem liggur þar innan veggja teljist séreign, í 9. tl. að hluti lóðar, t.d. bílastæði, sem er séreign samkvæmt þinglýstum heimildum eða eðli máls og í 10. tl. að aðrir hlutar húss eða lóðar, bílskúr á lóð húss eða búnaður og lagnir sem þinglýstar heimildir segja séreign eða teljast það samkvæmt eðli máls.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna er sameign samkvæmt lögunum allir þeir hlutar húss, bæði innan og utan, og lóðar sem ekki eru ótvírætt séreign samkvæmt 4. gr. Þá er sameign samkvæmt 3. mgr. 6. gr. sameign allra nema hún sé sérstaklega sameign sumra en um það gilda ákvæði 7. gr. laganna. Í 8. gr. er svo mælt fyrir á nánari hátt um það hvað fellur undir sameign samkvæmt 6. gr. Hér skipta einkum máli 5. tl. annars vegar og 9. tl. hins vegar. Í hinum fyrrnefnda segir að m.a. að öll lóð húss og mannvirki, búnaður og tilfæringar á henni, þ.m.t. bílastæði, séu sameign nema þinglýstar heimildir kveði sérstaklega á um annað eða það leiði af eðli máls. Í hinum síðarnefnda tölulið segir að réttur til byggingar ofan á eða við hús eða á lóð þess sé sameign. Af þessum ákvæðum, sbr. einnig áðurnefnd ákvæði eldri skipulags- og byggingarlaga og núgildandi mannvirkjalaga, leiðir því að ótvírætt er að samþykki meðeiganda fyrir slíkri nýtingu sameignar, líkt og mál þetta lýtur að, er nauðsynlegt, nema til standi sérstakar heimildir, svo sem þinglýst eignaskiptayfirlýsing eða sérstakar aðstæður sem leiða til þess að hluti eignar verður talinn eðli málsins samkvæmt séreign.

Í málinu liggur fyrir þinglýst eignaskiptayfirlýsing fyrir fasteignina að X frá árinu 1996. Umboðsmanni er ekki kunnugt um annað en að sú yfirlýsing sé enn í fullu gildi en í henni segir m.a. orðrétt: „Á lóðinni er geymsluskúr sem er sérstakur matshluti 02 í eigu eignar 01-01 [innsk. höf.: Miðhæð hússins í eigu B, sameiganda borgarbúans] sem hefur ekki verið samþykktur af byggingaryfirvöldum. Í framtíðinni er áætlað að hann verði fjarlægður og fylgja honum því engin lóðarréttindi skv. þessari yfirlýsingu. Eigandi eignar 01-01 hefur samt áfram leyfi til að endurbæta geymsluskúrinn eða byggja nýjan á lóðinni að fengnu leyfi byggingaryfirvalda.“

Samkvæmt landskrá fasteigna hjá fasteignamati ríkisins (skoðuð þann 20. júlí 2015) er gert ráð fyrir að geymsluskúrinn, sem nefndur er í ofangreindu ákvæði eignaskiptayfirlýsingar, sé 13,5 m2, sbr. einnig frásögn borgarbúans. Sá skúr sem reistur hefur verið af hálfu sameiganda borgarbúans er, eins og áður segir, um 31 m2 að stærð en yfirlýsingin er að öðru leyti skýr að því leyti að bygging nýs skúrs væri háð leyfi byggingaryfirvalda. Ekki liggur nákvæmlega fyrir, samkvæmt þeim gögnum er umboðsmaður hefur undir höndum, hvenær umræddur geymsluskúr var reistur en ljóst er að það var fyrir mars 2006, enda gerir leyfisumsóknin ráð fyrir að leyfi verði veitt fyrir „áður gerðri bílgeymslu“. Þá er ljóst að skúrinn er umtalsvert stærri en téð yfirlýsing gerir ráð fyrir. Verður því ekki komist að annarri niðurstöðu en þeirri að eignaskiptayfirlýsing kveði ekki á um sérstakan rétt eiganda matshluta 02 til að reisa þá byggingu sem um er þrætt í málinu.

 

2.2. Hlutverk byggingarfulltrúans í Reykjavík

Embætti byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar starfar á grundvelli laga um mannvirki nr. 160/2010, byggingarreglugerðar nr. 112/2012 með síðari breytingum og samþykkt borgarstjórnar um embættisafgreiðslur byggingarfulltrúa. Samhliða lögum nr. 160/2010 standa skipulagslög nr. 123/2010 en áður giltu um þessa málaflokka skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Samkvæmt 1. gr. hinna síðastnefndu laga, sem í gildi voru þegar áðurnefnd umsókn um byggingarleyfi var til umfjöllunar og meginhluti atvika málsins átti sér stað, voru á meðal markmiða þeirra að þróun byggðar og landnotkunar yrði í samræmi við skipulagsáætlanir sem hefðu m.a. öryggi og heilbrigði landsmanna að leiðarljósi, sbr. 1. málsl. ákvæðisins, að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila yrði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar væri hafður að leiðarljósi, sbr. 3. málsl., og að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni bygginga og annarra mannvirkja væri fullnægt.

Hvað varðar 3. málsl. 1. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga, sbr. hér að ofan, er ekki beinlínis tekið af skarið um þetta í núgildandi mannvirkjalögum en í þessu samhengi er vert að benda á að í c-lið 1. mgr. 1. gr. núgildandi skipulagslaga nr. 123/2010 er að finna samhljóða ákvæði. Í athugasemdum við síðastnefnda ákvæðið sem fram koma í greinargerð er fylgdi frumvarpi því sem síðar varð að lögunum er tekið fram að ákvæðið sé óbreytt frá fyrri lögum. Verður því að leggja til grundvallar að þetta eigi enn við í dag.

Í IV. kafla þágildandi skipulags- og byggingarlaga var að finna ákvæði um mannvirki. Tóku þau, sbr.  1. mgr. 36. gr., til hvers konar bygginga ofan jarðar og neðan með þeim undantekningum sem mælt var fyrir um í 2. mgr. ákvæðisins. Af þessu leiðir að um framkvæmdir þær, sem mál þetta snýr að, giltu ákvæði kaflans. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. var m.a. óheimilt að reisa hús, sem félli undir gildissvið IV. kafla nema að fengnu leyfi viðkomandi sveitarstjórnar, þ.e. byggingarleyfi. Auk þess skyldu framkvæmdir samkvæmt 1. mgr. 43. gr. vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, sbr. 2. mgr. 43. gr., en byggingarleyfi fól í sér samþykki aðaluppdrátta og framkvæmdaáforma fyrirhugaðrar byggingar, sbr. 3. mgr. sama ákvæðis.

Í 38. og 39. gr. var fjallað um svokallaðar byggingarnefndir. Þær skyldu samkvæmt 1. mgr. 38. gr. fara með byggingarmál undir yfirstjórn sveitarstjórna og samkvæmt 2. mgr. fjalla um byggingarleyfisumsóknir. Í 39. gr. var mælt fyrir um störf byggingarnefnda, sbr. 1. og 2. mgr. ákvæðisins. Í 3. mgr. var auk þess að finna heimild nefndarinnar til að veita byggingarfulltrúa umboð til að gefa út byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir minniháttar framkvæmdum. Þau gögn málsins er umboðsmaður hefur undir höndum auk skýringa umhverfis- og skipulagssviðs bera það ekki með sér að meðferð umsóknar B hafi farið eftir síðastnefndri heimild.

Í 40 gr. laganna var svo að finna ákvæði um embætti byggingarfulltrúa. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins var hann framkvæmdastjóri byggingarnefndar. Samkvæmt 2. mgr. var það m.a. hlutverk byggingarfulltrúa, líkt og í núgildandi lögum, að gefa út byggingarleyfi. Þá var í 3. mgr. mælt fyrir um að byggingarfulltrúi skyldi sjá um að öll gögn sem ákvarðanir byggingarnefndar væru byggðar á væru tryggilega varðveitt.

Í viðauka nr. 2.4. við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar nr. 715/2013 með áorðnum breytingum er fjallað nánar um embættisafgreiðslur byggingarfulltrúa. Samkvæmt 1. gr. afgreiðir byggingarfulltrúinn í Reykjavík, án staðfestingar umhverfis- og skipulagsráðs, mál er falla undir mannvirkjalög nr. 160/2010 með síðari breytingum, og skilgreind eru sem verkefni byggingarnefnda í lögunum. Samkvæmt því sem greinir í 2. gr. getur nefndin þó ákveðið að fela byggingarfulltrúa afgreiðslu einstakra nýbygginga. Í 3. gr. segir að mál er falli undir 1. gr. afgreiði byggingarfulltrúi og geti hann gefið út byggingarleyfi að uppfylltum ákvæðum laganna og þeirra reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra, úthlutunar- og skipulagsskilmála og öðrum samþykktum Reykjavíkurborgar um byggingarmál. Þá geti byggingarfulltrúi ávallt vísað máli skv. 1. gr. til afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs, sérstaklega ef ætla megi að aðili muni ekki vilja sæta niðurstöðu hans. Loks segir í 4. gr. viðaukans að framangreindar afgreiðslur byggingarfulltrúa skuli lagðar fram á næsta reglulega fundi umhverfis- og skipulagsráðs og bókaðar í fundargerð og hljóta afgreiðslu borgarstjórnar með sama hætti og samþykktir skv. 2. kafla mannvirkjalaga nr. 160/2010. Um afgreiðslur byggingarfulltrúa gilda, eftir því sem við á, ákvæði mannvirkjalaga nr. 160/2010, með síðari breytingum, ásamt ákvæðum í þeim reglugerðum sem settar eru á grundvelli laganna, sbr. 5. gr. viðaukans.

Að öðru leyti var að finna í 4. mgr. 43. gr. nánari fyrirmæli um tilhögun umsóknar um byggingarleyfi, þar á meðal að slíkri umsókn skyldi fylgja samþykki meðeiganda ef um sameign væri að ræða. Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 44. gr. var það svo m.a. skilyrði útgáfu byggingarleyfis að sveitarstjórn staðfesti samþykki byggingarnefndar um veitingu byggingarleyfis og byggingarfulltrúi hefði áritað aðaluppdrætti.

Í 1. mgr. 56. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga var að finna heimild til að stöðva framkvæmdir manna sem ráðist var í án leyfis. Framkvæmdaleyfisskyldar framkvæmdir skyldu háðar staðfestingu sveitarstjórnar en byggingarleyfisskyldar framkvæmdir háðar því að byggingarfulltrúi leitaði staðfestingar byggingarnefndar svo fljótt sem við yrði komið. Í 2. mgr. 56. gr. laganna sagði að ef byggingarframkvæmd, sem fellur undir IV. kafla laganna, væri hafin án þess að leyfi hefði verið fengið fyrir henni og hún bryti í bága við skipulag, eða framkvæmd væri hafin með byggingarleyfi sem bryti í bága við skipulag, bæri byggingarfulltrúa að stöðva framkvæmdir tafarlaust og síðan skyldi hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Er ljóst að í framkvæmd var litið svo á að um fortakslausa skyldu væri að ræða samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins til þess að fjarlægja t.d. byggingu eða byggingarhluta að öðrum skilyrðum uppfylltum, sbr. t.d. niðurstöður Hæstaréttar í dómum réttarins frá 6. nóvember 2008 (32/2008) og 22. nóvember 2012 (138/2012). Þá var í 4. mgr. sama ákvæðis kveðið á um að óheimilt væri að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þá sagði í 5. mgr. að byggingarnefnd gæti ávallt mælt fyrir um að fjarlægja ætti ólöglega byggingu eða byggingarhluta, jarðrask skyldi afmáð eða starfsemi hætt. Í 57. gr. laganna var svo að finna ákvæði um þær aðgerðir sem unnt var að beita til að knýja fram úrbætur en þar var m.a. að finna heimild til að leggja á dagsektir, sbr. 1. mgr., eða vinna umrætt verk á kostnað þess sem hefur vanrækt að fara eftir fyrirmælum um úrbætur, sbr. 2. mgr.

Sú breyting varð með setningu núgildandi mannvirkjalaga að þessu leyti að nú er ekki um að ræða skyldu byggingarfulltrúa til aðgerða heldur heimild, sbr. ákvæði X. kafla laganna. Hvað sem því líður er ljóst að markmið laganna eru þau sömu, m.a. að koma í veg fyrir óleyfisframkvæmdir og tryggja að mannvirki séu reist í samræmi við lög og reglur. Eðli málsins samkvæmt verður þessum markmiðum, í tilvikum sem þessum, aðeins náð með þeim hætti að yfirvöld beiti valdheimildum sínum, enda liggur fyrir skýlaus krafa frá hagsmunaðila. Þess utan verður ekki séð að sameigandi borgarbúans hafi sýnt nokkra viðleitni til úrbóta vegna geymslunnar. Verður því ekki séð að gildistaka núgildandi mannvirkjalaga og lagaskil að öðru leyti breyti nokkru um skyldur embættis byggingarfulltrúa í máli þessu.

 

2.3. Lögvarðir hagsmunir borgarbúans

Af gögnum þeim, er umboðsmaður hefur undir höndum, má sjá að samskipti borgarbúans við byggingarfulltrúa vegna máls þessa ná allt aftur til ársins 2006, sbr. það sem fram kom hér að ofan. Af þeim svörum sem borgarbúinn hefur fengið, sem og áðurnefndum svörum umhverfis- og skipulagssviðs við fyrirspurn umboðsmanns, verður ekki dregin önnur ályktun en sú að gengið sé út frá því af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs að fyrir umræddri bílgeymslu sé til staðar leyfi og að ekki sé um óleyfisframkvæmd að ræða. Er í því skyni ýmist vísað til þess samþykkis er veitt var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 6. júní 2006, sbr. það sem áður hefur komið fram, og eignaskiptayfirlýsingar frá árinu 1996 um fasteignina að X.

Þannig byggir svar umhverfis- og skipulagssviðs á því að tekin hafi verið stjórnvaldsákvörðun þess efnis að veita umrætt byggingarleyfi. Af framangreindri umfjöllun og þeim gögnum sem embættið hefur undir höndum verður hins vegar ekki annað ráðið en slíkt leyfi hafi aldrei verið veitt, sbr. einkum bréf sviðsins til B frá 16. júní 2006 og 8. maí 2007.

Af framangreindu verður að telja ljóst að borgarbúinn hafði, og hefur enn, ríka lögvarða, einstaklingslega og sérstaka hagsmuni, af úrlausn þess, hvort veitt yrði leyfi fyrir áður gerðri bílgeymslu sameiganda hennar, einkum á grundvelli ákvæða fjöleignarhúsalaga. Á slíkt hið sama við um áframhaldandi veru bílgeymslunnar á lóðinni og athafnaleysi byggingarfulltrúa í máli þessu. Hér verður einnig að hafa í huga þau sjónarmið, sem liggja lögum og reglum á sviði stjórnsýsluréttar til grundvallar, að þeim er ætlað að stuðla að festu í framkvæmd og skapa traust á milli borgaranna annars vegar og stjórnvalda hins vegar. Þetta traust er nauðsynlegt í lýðræðisþjóðfélagi enda vart hægt að ætlast til þess að borgararnir fari að lögum geri stjórnvöld það ekki. Í þessu samhengi skiptir því miklu máli að hinn almenni borgari upplifi framkvæmdina ekki þannig að stjórnsýsluvaldi sé beitt af geðþótta enda eigi hann væntingar til þess að stjórnvöld bregðist við í samræmi við lög og stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru og að þeim verði framfylgt.

Er þannig vandséð hvernig umhverfis- og skipulagssvið kemst að þeirri niðurstöðu að borgarbúinn hafi enga hagsmuni af leyfisveitingu eða samþykki byggingarfulltrúa vegna bílgeymslunnar auk þess sem afstaða sviðsins til leyfisins er í hreinni andstöðu við samskipti þess við B á árunum 2006 og 2007. Er það mat umboðsmanns borgarbúa að umhverfis- og skipulagssvið hafi að engu leyti fært fram málefnalegar ástæður eða rök sem réttlæta þetta aðgerðarleysi.

 

3.

Málshraði, svörun erinda og vandaðir stjórnsýsluhættir

3.1.

Sú grundvallarregla gildir í íslenskum rétti að stjórnsýslan er lögbundin, þ.e. ákvarðanir og athafnir stjórnvalda verða annars vegar að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum og mega hins vegar ekki brjóta í bága við lög. Sérstakt eðli og hlutverk stjórnvalda, þ.e. í þágu borgaranna, leiðir þó til þess að starfsemi þeirra lýtur ýmsum óskráðum reglum sem fram hafa komið t.d. í umfjöllunum og niðurstöðum dómstóla og umboðsmanns Alþingis. Af hálfu löggjafans hefur verið við þetta miðað í lagasetningu, þ.e. þessar óskráðu reglur hafa haldið gildi sínu og hafa í vissum tilvikum víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin sjálf.

Gildissvið stjórnsýslulaganna er bundið við töku stjórnvaldsákvarðana, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Af þessu leiðir að ákvæði laganna um málsmeðferð eiga almennt aðeins við þegar um töku slíkrar ákvörðunar er að ræða. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila og með henni er kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur hans í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.

Almennt séð er þó ljóst að stór hluti starfsemi stjórnvalda, t.d. samskipti við hinn almenna borgara, fela ekki í sér töku slíkra stjórnvaldsákvarðana. Þannig er „ákvörðun“ stjórnvalds þess efnis að svara ekki erindi sem því berst ekki slík ákvörðun, enda ekki um ákvörðun að ræða sem t.d. bindur enda á fyrirliggjandi stjórnsýslumál. Að þessu sögðu hefur hins vegar ekki verið litið svo á í framkvæmd að unnt sé að gagnálykta frá gildissviði þeirra reglna sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögunum með þessum hætti, þ.e. á þann hátt að þær gildi eingöngu við töku slíkra ákvarðana. Þannig er ljóst að ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaganna um málshraða hvílir á grunni slíkra óskráðra meginreglna og hefur víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin.

 

3.2.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði er lýtur að málshraða. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins ber stjórnvöldum að taka ákvarðanir í þeim málum, sem undir þau heyra lögum samkvæmt, eins fljótt og unnt er. Í 3. mgr. er svo mælt fyrir um að sé fyrirsjáanlegt að tafir verði á afgreiðslu málsins beri að skýra aðila máls frá því. Er það einnig í samræmi við þá leiðbeiningarskyldu sem hvílir á stjórnvöldum samkvæmt 7. gr. laganna og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sjá nánar hér að neðan. Eru þessi ákvæði byggð á óskráðum meginreglum með víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin sjálf, sbr. ofangreint.

Málshraðaregla stjórnsýsluréttar er afstæð að efni til. Hér vegast á þau sjónarmið að máli skuli lokið eins fljótt og unnt er og að tryggt sé að nægilega vandaður og skýr grundvöllur verði lagður að máli áður en ákvörðun er tekin í því. Í ákvæðinu felst m.a. áskilnaður um að aldrei megi vera um óréttlætanlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Mikilvægt er að meta málsmeðferðina heildstætt í hverju tilviki fyrir sig, þ.e. hvað getur talist eðlilegur afgreiðslutími. Þegar það er gert er litið til umfangs máls og atvika hverju sinni. Viðfangsefni mála eru margvísleg og úrlausn þeirra tekur því misjafnlega langan tíma.

Þessu tengt er ein af þeim óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins, sbr. hér að ofan, að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á að fá skriflegt svar nema erindið beri með sér að svara sé ekki vænst. Við setningu stjórnsýslulaga var reglan um að stjórnvöld skuli svara skriflega erindum sem þeim berast sérstaklega tiltekin sem ein þessara óskráðu reglna, sbr. athugasemdir við það ákvæði er síðar varð að 20. gr. laganna og mælir fyrir um birtingu stjórnvaldsákvarðana, en þar segir orðrétt: „Í vöxt virðist hafa færst að ákvarðanir séu tilkynntar skriflega enda er meginreglan sú að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald, eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst.

Af athugasemdum við ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaganna verður ekki ráðið hversu ríkar kröfur verði gerðar til svara stjórnvalda við þeim erindum sem þeim berast. Við mat á því hvaða kröfur verður að gera til slíkra svara verður að hafa í huga þau sjónarmið sem leidd verða af meginreglunni um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og ákvæði 7. gr. stjórnsýslulaga byggist á. Samkvæmt hinni síðarnefndu reglu er stjórnvöldum skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Ekki er einhlítt hversu langt stjórnvöld verða að ganga til að koma til móts við þarfir og óskir borgaranna á grundvelli leiðbeiningarskyldunnar heldur ræðst umfang skyldunnar af eðli og efni máls sem um ræðir. Stjórnvöldum er til dæmis ekki almennt skylt að veita ítarlegar leiðbeiningar í svörum sínum við erindum borgaranna nema þeir hafi sjálfir veigamikla og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Þá verður einnig að líta til þess hvaða kosti stjórnvöld hafa til að veita leiðbeiningar með tilliti til fjölda mála og annarra aðstæðna.

Sjá nánar um þetta álit umboðsmanns Alþingis nr. 5387/2008. Þar er bent á að í þeim tilvikum þegar borgararnir eða samtök þeirra beina skriflegum erindum til stjórnvalda, og það verður ekki beint ráðið af erindinu að svars sé ekki vænst, er það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld leggi meðferð og afgreiðslu þeirra erinda í skipulegan farveg sem miðar að því að erindið fái afgreiðslu lögum samkvæmt. Sé það ljóst af erindinu að, þrátt fyrir að svara stjórnvalds sé vænst, það leiði ekki til þess að því verði lokið með stjórnvaldsákvörðun leysir það ekki stjórnvaldið undan því að taka afstöðu til þess hvernig eigi að bregðast við ósk um svar við erindinu. Verður sú afstaða að vera í samræmi við framangreinda meginreglu um svör við skriflegum erindum. Af samspili ofangreinds annars vegar og þeirrar leiðbeiningarskyldu sem á stjórnvöldum hvílir hins vegar leiðir að telja verður að stjórnvöld þurfi í svari við slíku erindi að gera grein fyrir því í hvaða farveg það hafi verið lagt og þar með hvort þess sé að vænta að stjórnvaldið bregðist eitthvað frekar við erindinu. Í þessu sambandi verður að horfa til stöðu borgarans þannig að hann geti ráðið af svarinu hvort það sé tilefni til þess fyrir hann að aðhafast frekar eða bregðast á einhvern hátt við, t.d. gagnvart stjórnvöldum eða öðrum aðilum vegna þess máls sem hið upphaflega erindi hans til stjórnvalda fjallaði um. Þar að auki má telja ljóst að almennt krefjist það ekki umfangsmikillar vinnu að útbúa slíkt svar af hálfu stjórnvalds hverju sinni. Þannig sé það hluti starfsskyldna stjórnvalda að borgarinn fái, í formi skriflegs svars, upplýsingar um viðbrögð stjórnvaldsins við erindi hans. Af þessu leiðir að stjórnvöldum er ekki eingöngu skylt að svara þeim erindum sem að þeim beinast, sbr. framangreint, heldur ber að svara þeim án ástæðulausra tafa.

Þessu tengt má að lokum benda á þær skyldur sem sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti leggja á stjórnvöld. Með vönduðum stjórnsýsluháttum er almennt átt við þær kröfur sem gerðar eru til starfshátta stjórnvalda, en er ekki hægt að leiða beint af réttarreglum, skráðum og óskráðum. Við afmörkun á því hvað fellur undir vandaða stjórnsýsluhætti verður að horfa til þess hvert hlutverk stjórnvalda er gagnvart borgurunum samkvæmt lögum og hvaða kröfu verður að gera til starfshátta stjórnvalda, framgöngu og framkomu þeirra sem fara með stjórnsýsluvald til þess að þetta hlutverk verði rækt með eðlilegum hætti. Margt af því sem talið er falla undir vandaða stjórnsýsluhætti lýtur því beint að samskiptum stjórnvalda við borgarana og miðar að því að viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi til að geta rækt hlutverk sitt sem skyldi. Í því felst til dæmis að stjórnvöld gæti að kurteisi, lipurð og tillitssemi í samskiptum sínum við borgarana.

Í því máli borgarbúans sem hér er til umfjöllunar er ljóst að allur gangur hefur verið á því hvernig til var háttað. Var það ýmist svo að svör bárust innan skamms tíma, eftir langan tíma eða bárust hreinlega ekki fyrr en eftir ítrekanir. Hér er vert að benda á að umboðsmaður þurfti einnig að ítreka beiðni sína um svör. Á einum tímapunkti liðu þannig rúmir sex mánuðir þar til borgarbúanum bárust svör við erindi sínu og þá eftir ítrekanir hennar. Slík bið kann að vera bagaleg, einkum í tilviki sem þessu, enda þarf viðkomandi að sitja undir óleyfisframkvæmdum á lóð sinni allan þennan tíma. Hér verður einnig að hafa í huga að því lengur sem málið tefst með þessum hætti kunna væntingar sameiganda borgarbúans til þess að bílgeymslan fái að standa að aukast. Gæti þetta, eftir atvikum, leitt síðar til skaðabótaskyldu Reykjavíkurborgar. Verður því ekki komist að annarri niðurstöðu að þessu leyti en að umhverfis- og skipulagssvið hafi brotið gegn ofangreindum skyldum sínum er lúta að málshraða, svörun erinda borgarbúans og vönduðum stjórnsýsluháttum enda ekkert fram komið sem bendir til þess að málefnalegar ástæður hafi búið hér að baki í öllum tilvikum.

 

V.

Niðurstaða

Það er niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að umhverfis- og skipulagssvið hafi ekki farið að lögum í málum er varða borgarbúa, bæði að því er lítur að athafnaleysi sviðsins varðandi meintar óleyfisframkvæmdir sem og vegna þeirra tafa sem orðið hafa á svörum við erindum borgarbúans.

Þannig verður að teljast verulega ámælisvert af hálfu embættis byggingarfulltrúa að láta hjá líða um svo langan tíma að grípa til aðgerða í tengslum við framkvæmd sem ekki hefur fengið byggingarleyfi, hvorki á grundvelli eldri né núgildandi laga á sviði bygginga- og mannvirkjamála, þrátt fyrir að það álit byggingarfulltrúa að ekki væri leyfi fyrir umræddum framkvæmdum lægi fyrir strax í júní 2006. Beinir umboðsmaður af þessu tilefni þeim tilmælum til umhverfis- og skipulagssviðs að leggja málið að nýju í réttan farveg lögum samkvæmt, liggi fyrir beiðni þess efnis af hálfu borgarbúans.

Þá verður einnig að átelja þær miklu tafir sem voru á svörum til borgarbúans varðandi tiltekin erindi hennar til sviðsins. Beinir umboðsmaður borgarbúa að þessu leyti þeim tilmælum til umhverfis- og skipulagssviðs að verklag varðandi svörun til þeirra einstaklinga og lögaðila, sem til sviðsins leita, verði endurskoðað hið fyrsta til samræmis við þær reglur stjórnsýsluréttarins og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti sem rakin eru hér að framan.