bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

ÁLIT UMBOÐSMANNS BORGARBÚA Í MÁLI NR. 181/2014

Dagsetning álits: 
Föstudagur, júní 3, 2016

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

 í máli nr. 181/2014

 

 

I.

Kvörtun

 

Til mín leituðu á árinu 2014 fyrirsvarsmenn Íbúasamtaka Miðborgar, kt. 630408-0670, með athugasemdir að því er varðar samstarfssamning Bílastæðasjóðs Reykjavíkurborgar og Miðborgarinnar okkar um markaðsmál, dags. 16. apríl 2014. Umræddur samningur var gerður á grundvelli samþykktar fyrir bílastæðanefnd sem samþykkt var á fundi borgarráðs hinn 18. apríl 2013. Samkvæmt 4. gr. samningsins greiðir bílastæðasjóður 7% af tekjum af stöðu- og miðamælum árið 2014 til Miðborgarinnar okkar til að efla sameiginlega markaðssetningu bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar. Töldu þeir m.a. að óheimilt hafi verið að gera nefndan samning á grundvelli samþykktarinnar og að þar með hefðu greiðslur bílastæðasjóðs til Miðborgarinnar okkar á grundvelli hans verið óheimilar.

 

Í kjölfarið tók ég málið til frekari athugunar auk samningsgerðar Bílastæðasjóðs- og nefndar við Miðborgina okkar á árunum 2015 og 2016. Vil ég af þessu tilefni koma eftirfarandi á framfæri.

 

II

Málsatvik

 

1.

Í áliti mínu frá 10. janúar 2014, sbr. mál umboðsmanns borgarbúa nr. 34/2013 kom fram sú niðurstaða að Reykjavíkurborg hefði verið óheimilt að ráðstafa tekjum Bílastæðasjóðs Reykjavíkur á grundvelli styrktarsamnings, dags. 23. apríl 2013, á milli Reykjavíkurborgar og Miðborgarinnar okkar, enda hafi sú ráðstöfun ekki verið í samræmi við þágildandi samþykkt fyrir bílastæðanefnd. Við útgáfu álitsins lá fyrir að hafnar væru viðræður um endurnýjun samningsins. Beindi ég þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar að tryggja að sjónarmið þau sem fram komu í álitinu yrði höfð í huga, kæmi til þess að samningurinn yrði endurnýjaður.

 

Þann 20. mars 2014 var samþykkt fyrir bílastæðanefnd frá 18. apríl 2013 breytt á þann veg að  í  2. mgr. 2. gr. hennar er nú kveðið á um að Bílastæðasjóði sé „heimilt að stofna til samstarfs við þjónustu- og hagsmunaaðila í borginni sem varða verkefni sjóðsins eins og þau eru skilgreind í 1. mgr.“ Í 1. mgr. 2. gr. eru verkefni Bílastæðasjóðs skilgreind svo:

 

„[…] að bjóða stæði og svæði fyrir lagningar ökutækja, m.a. með því að sjá um rekstur bílastæða og bílahúsa fyrir almenning og framfylgja stefnumörkun Reykjavíkurborgar samkvæmt bíla- og hjólstæðastefnu […] Jafnframt skal Bílastæðasjóður sjá um eftirlit með bifreiðastöðum í Reykjavík skv. nánari heimild þar um.“

 

Þá var 2. mgr. 3. gr. einnig breytt lítilega en þar segir nú:

 

„Tekjum Bílstæðasjóðs skal varið til rekstrar sjóðsins og í samræmi við heimildir umferðarlaga og starfsreglur stjórnar.“

 

Nýr samningur var gerður milli Bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar þann 16. apríl 2014. Í kjölfarið, þann 22. ágúst s.á. sendu fulltrúar íbúasamtakanna borgarlögmanni fyrirspurn og óskuðu eftir upplýsingum um hvort samningurinn hefði verið boðinn út í samræmi við þágildandi innkaupreglur Reykjavíkurborgar. Töldu fulltrúarnir að um væri að ræða samning um kaup á þjónustu og að um verulegar upphæðir væru að ræða. Sökum þess ætti hann að falla undir innkaupareglurnar. Borgarlögmaður svaraði fyrirspurninni þann 11. september 2014 með þeim hætti að samstarfssamningur milli Bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar, dags. 16. apríl 2014, fæli í sér styrkveitingu Bílastæðasjóðs til samtakanna Miðborgin okkar, en ekki kaup á þjónustu í skilningi 4. gr., sbr. einnig 7. gr. innkaupareglna Reykjavíkurborgar. Þann 15. september áframsendu samtökin svar borgarlögmanns til mín.

 

Í kjölfarið gerðu fulltrúar Íbúasamtakanna frekari athugasemdir við samninga Bílastæðasjóðs við Miðborgina okkar. Með tölvupósti dags. 17. september 2014 gerðu þeir grein fyrir því að ef um styrkveitingu af hálfu Reykjavíkurborgar væri að ræða hefði reglum þar um ekki verið fylgt. Auk þess væri ekki að finna í breyttri samþykkt um bílastæðanefnd beinar heimildir til styrkveitinga. Loks voru gerðar athugasemdir við gildistíma samnings Bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar að því leyti að hann væri afturvirkur, þ.e. skrifað hefði verið undir samninginn þann 16. apríl 2014 en gildistíminn markaður frá 1. janúar þess árs.

 

2.

Í fundargerð 37. fundar bílastæðanefndar þann 15. maí 2015 kemur eftirfarandi fram undir fyrsta lið:

 

„Lagt fram svar til umboðsmanns borgarbúa, dags. 15. maí 2015. BSS15030008.

Samþykkt með 4 atkvæðum, Hildur Sverrisdóttir situr hjá.

Áheyrnarfulltrúi Framsóknar og flugvallarvina, Guðfinna Jóhanna Guðmundsdóttir, leggur fram svohljóðandi bókun:

 

Áheyrnarfulltrúi Framsóknar og flugvallavina telur að ekki sé hægt að endurnýja samning við Miðborgina okkar fyrir árið 2015 á þeim grundvelli sem til stendur að gera.“

 

Í kjölfarið, þann 29. maí 2015, var enn á ný undirritaður samningur á milli Bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar. Samkvæmt 4. gr. hans er mælt fyrir um greiðslur af hálfu Bílastæðasjóðs en þó með þeim hætti að mælt er fyrir um fasta upphæð í stað hlutfallstölu af tekjum vegna stöðu- og miðamæla, líkt og fyrri samningar gerðu ráð fyrir. Í fundargerð nefndarinnar frá 29. maí s.á. er þó tekið fram undir fyrsta lið um samning við Miðborgina okkar:

 

„Í ljósi þeirra samskipta sem hafa átt sér stað við umboðsmann borgarbúa og þeirra athugasemda sem gerðar hafa verið við samningsgerðina felur bílastæðanefnd framkvæmdastjóra að hefja vinnu við gerð reglna um meðferð styrkja hjá Bílastæðasjóði og endurskoða fyrirkomulag á gerð samstarfssamninga. Frekari samningar við Miðborgina okkar verða ekki gerðir nema að undangenginni auglýsingu styrkveitinga og gagnsæu ferli í samræmi við reglur og samþykktir borgarinnar.“

 

Í fundargerð nefndarinnar frá 15. apríl 2016 kemur eftirfarandi fram undir fyrsta lið um kynningu skýrslu miðborgarhóps borgarinnar:

 

„Við samþykkt síðasta samstarfssamnings við Miðborgina okkar bókaði bílastæðanefnd að ekki yrðu gerðir frekari samningar nema að undangenginni auglýsingu og gagnsæu ferli í samræmi við endurskoðaðar reglur og samþykktir borgarinnar, enda lá fyrir álit borgarlögmanns og umboðsmanns borgarbúa sem nauðsynlegt var að bregðast við. Það stendur ennþá til. Umtalsverð vinna hefur átt sér stað, vinna stýrihóps um málefni miðborgarinnar er á lokametrunum og styrkjareglur bílastæðanefndar sömuleiðis. Vinnan hefur verið umfangsmeiri en búist var við og nú er ljóst að nýtt fyrirkomulag og verklag vegna miðborgarmála og styrkja bílastæðanefndar verður ekki tilbúið fyrr en með haustinu. Því samþykkir bílastæðanefnd að fela framkvæmdastjóra að ganga til samninga við Miðborgina okkar í síðasta sinn áður en nýtt fyrirkomulag tekur gildi.“

 

Á fundi nefndarinnar þann 29. apríl 2016 var loks lagður fram undirritaður samningur við Miðborgina okkar og hann samþykktur einróma.

 

III

Athugun umboðsmanns borgarbúa og samskipti við Bílastæðasjóð

 

Með bréfi dags. 30. maí 2015 rakti ég athugasemdir fulltrúa samtakanna, fyrri samningsgerð Bílastæðasjóðs og lagagrundvöll máls auk þess að ég óskaði eftir athugasemdum Bílastæðasjóðs. Óskaði ég einnig svara Bílastæðasjóðs við tilteknum spurningum að því er varðar samskipti við Miðborgina okkar og framkvæmd samninganna.

 

1.

Í fyrsta lagi rakti ég niðurstöðu álits míns frá 10. janúar 2014 í máli nr. 34/2013. Tók ég fram það mat mitt að Bílastæðasjóður hefði ekki haft heimild til að ráðstafa tekjum sínum til markaðsetningar í miðborg Reykjavíkur með samningum við Miðborgina okkar, enda væru þær ráðstafanir í andstöðu við samþykkt um bílastæðanefnd, bæði þau ákvæði hennar sem fjalla um hlutverk og tilgang sjóðsins, sbr. 2. gr., og þau ákvæði sem kveða á um með hvaða hætti tekjum sjóðsins skuli ráðstafað, sbr. 3. gr., þ.e. til rekstrar sjóðsins og í samræmi við heimildir laga og nánar ákvæði samþykktarinnar.

 

Tók ég fram að niðurstaða mín hefði grundvallast á því að með samningum við Miðborgina okkar, eins og þeim var háttað, væri verið að ráðstafa tekjum sjóðsins með öðrum hætti en ofangreind 3. gr. samþykktarinnar gerði ráð fyrir. Væri enda í samningnum gert ráð fyrir ráðstöfun hluta tekna sjóðsins til þess í fyrsta lagi að tryggja að Miðborgin okkar yrði vettvangur samvinnu og samráðs kaupmanna og annarra rekstraraðila í verslun og þjónustu um málefni miðborgar Reykjavíkur, í öðru lagi að félagið, þ.e. Miðborgin okkar, skyldi beita sér fyrir aðgerðum, opinberri umræðu og upplýsingamiðlun í þágu miðborgarinnar, í þriðja lagi að Miðborgin okkar stæði fyrir öflugri sameiginlegri markaðssetningu og kynningu á starfsemi miðborgarinnar og loks í fjórða lagi að efla mannlíf í miðborginni auk þess að gæta hagsmuna Reykjavíkurborgar í störfum sínum.

 

Þá tók ég fram að hvorki Bílastæðasjóður né bílastæðanefnd hefðu andmælt áliti mínu og að við meðferð málsins hefði bílastæðanefnd, með bréfi dags. 11. október 2013, lýst yfir því mati hennar að ekki hefði verið nægilega skýrt í samþykktum nefndarinnar hvernig tekjum Bílastæðasjóðs yrði ráðstafað og að við því þyrfti að bregðast. Í kjölfarið rakti ég nánar ákvæði samnings Bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar vegna ársins 2014. Þar tók ég m.a. fram:

 

„Samningurinn er að efninu til samhljóða fyrri samningi. Í 1. gr. er kveðið á um að Miðborgin okkar skuli annast almenna markaðssetningu miðborgarinnar og skuli gæta í starfi sínu hags Bílastæðasjóðs eins og annarra hagsmunaaðila á starfssvæðinu. Þá séu samtökin vettvangur samvinnu og samráðs kaupmanna og annarra rekstraraðila í verslun og þjónustu um málefni sem tengjast starfsemi Bílastæðasjóðs í miðborg Reykjavíkur. Skulu skuldbindingar félagsins gagnvart Bílastæðasjóði samkvæmt samningnum ávallt endurspeglast í samþykktum og aðgerðum þess á samningstímanum. Í 2. gr. er kveðið á um að Bílastæðasjóður skuli annast að auki sérstaka markaðssetningu og kynningu bílastæða, bílahúsa og annars þess sem beinlínis lýtur að bílastæðamálum. Í 3. gr. er að finna sameiginlega yfirlýsingu samningsaðila um nauðsyn gjaldskyldu í miðborginni og þeir skuli vera samstíga og gæta hagsmuna hvors annars í umfjöllun sinni og opinberum málflutningi um bílastæðamál. Félagsmenn Miðborgarinnar okkar skulu jafnframt sýna gott fordæmi við notkun á gjaldskyldum stæðum.

 

Í 4. gr. er fjallað um samhengi fjárhagslegs framlags Bílastæðasjóðs og þeirra verkefna sem Miðborgin okkar gengst undir. Þar segir eftirfarandi:

 

„Til að efla sameiginlega markaðssetningu Miðborgarinnar okkar og Bílastæðasjóðs, samanber 1. gr., greiðir Bílastæðasjóður sem nemur 7% af tekjum af stöðu- og miðamælum árið 2014 sbr. eftirfarandi:

 

4150 Miðamælar, mynt

4151 Stöðumælar, mynt

 

Undanskildar eru þó tekjur af gjaldsvæði 4 sem og ný gjaldskyldusvæði á árinu 2014 ofan Snorrabrautar.“

 

Í 5. gr. samningsins kemur fram að Miðborgin okkar leggi fram skýrslu um markaðsstarf ársins á undan og áætlun um yfirstandandi ár þar sem fram kemur hvernig styrk sjóðsins sé varið hverju sinni. Í ákvæðinu

 

Af samningnum verður því ekki annað ráðið en að hin almenna markaðssetning miðborgarinnar sé það verkefni sem Miðborgin okkar annist en markaðssetning er lýtur beint að verkefnum Bílastæðasjóðs er á forræði sjóðsins og stendur utan við þá fjárhæð sem Bílastæðasjóður greiðir félaginu á grundvelli samningsins, samanber 2. gr. hans.

 

Þrátt fyrir að afstaða embættisins lægi fyrir með framangreindu áliti, sem bílastæðanefnd andmælti ekki á grundvelli 3. mgr. 12. gr. samþykktar fyrir umboðsmann borgarbúa, og þrátt fyrir að nefndin hafi við meðferð málsins látið í ljós þá afstöðu sína að samþykktirnar væru ekki nægjanlega skýrar um hvernig tekjum hans skyldi ráðstafað samþykkti bílastæðanefnd sambærilegan samning og um var fjallað í álitinu á fundi sínum hinn 25. apríl 2014. Er sú afgreiðsla umboðsmanni borgarbúa tilefni til að skoða frekar hvort afgreiðsla nefndarinnar hafi rúmast innan þeirra heimilda sem henni eru fengnar með þágildandi samþykkt fyrir bílastæðanefnd. Í þessu samhengi er rétt að árétta að vera kann að framkvæmd samningsins hafi með einhverju móti frábrugðin framkvæmd á grundvelli fyrri samnings.“

 

Óskaði ég af þessu tilefni svara við spurningum sem lutu í fyrsta lagi að þeim sjónarmiðum sem ákvörðun Bílastæðasjóðs um ráðstöfun hluta tekna sinna til Miðborgarinnar okkar og hvernig hún samræmdist ákvæðum 2. og 3. gr. samþykktar fyrir bílastæðanefnd, í öðru lagi með hvaða hætti Miðborgin okkar hefði ráðstafað þeim fjármunum, í þriðja lagi hversu há framlög Bílastæðasjóðs til Miðborgarinnar okkar hefði verið árið 2014 og í fjórða lagi hversu há framlög Bílastæðasjóðs til Miðborgarinnar okkar hefðu verið til félagsins, og forvera þess, frá upphafi.

 

Svör Bílastæðasjóðs bárust með bréfi dags. 15. maí 2015. Hvað varðar síðastnefndar spurningar kom fram af hálfu sjóðsins að ákvörðun um ráðstöfun hluta tekna sinna samkvæmt samningnum við Miðborgina okkar hefði verið reist á þeim sjónarmiðum að annars vegar hefðu slíkir samningar verið gerðir áður, bæði við Miðborgina okkar og forvera þess félags, og hins vegar að sú ákvörðun samræmdist ákvæðum 2. og 3. gr. samþykktar fyrir bílastæðanefnd eins og þeim hefði verið breytt þann 20. mars 2014.

 

Að því er varðar spurningu nr. 2 afhenti Bílastæðasjóður mér afrit af ársreikningi og –skýrslu Miðborgarinnar okkar vegna ársins 2013. Varðandi spurningu nr. 3 kom fram að framlög Bílastæðasjóðs til Miðborgarinnar okkar árið 2014 hefðu numið 18.794.343 kr. Þá kom fram, sbr. spurning nr. 4, að heildarframlög Bílastæðasjóðs til Miðborgarinnar okkar, og forvera þess, hefðu frá árinu 2002 numið 142.970.925 kr.

 

2.

Í bréfi mínu frá 30. maí 2015 rakti ég einnig þær breytingar sem gerðar voru á 2. og 3. gr. samþykktar um bílastæðanefnd, sbr. það sem fram kemur hér að ofan. Tók ég fram í því samhengi að þann 20. mars 2014 hefði á 35. fundi bílastæðanefndar verið fjallað um samstarfssamning við Miðborgina okkar og á þeim fundi hefði málinu verið frestað.

 

Í ljósi þess að sú afgreiðsla gæfi sterklega til kynna að bílastæðanefnd hefði hug á frekari samningsgerð við Miðborgina okkar óskaði ég eftir afstöðu bílastæðanefndar og sjóðsins annars vegar varðandi það hvort til stæði að framlengja samning við Miðborgina okkar og hins vegar hvort áðurnefndar breytingar á samþykkt um bílastæðanefnd heimilaði að tekjum Bílastæðasjóðs yrði ráðstafað með þeim hætti.

 

Í svari Bílastæðasjóðs kom fram að samningurinn við Miðborgina okkar yrði að öllu óbreyttu framlengdur út árið 2015. Yrði það gert á þeim grundvelli annars vegar að bílastæðanefnd hefði staðið í þeirri trú að hin breytta samþykkt heimilaði slíka samningsgerð og hins vegar vegna réttmætra væntinga Miðborgarinnar okkar til áframhaldandi samningsgerðar. Var þó tekið fram að greiðslur samkvæmt samningnum yrðu ekki tekjutengdar heldur yrði ákveðin föst upphæð.

 

Auk þess var að hálfu Bílastæðasjóðs því svarað til að farið yrði í endurskoðun á fyrirkomulaginu og að ekki yrðu gerðir fleiri samstarfssamningar á borð við þá samninga sem gerðir hefðu verið við Miðborgina okkar og að framkvæmdastjóra sjóðsins yrði falið að vinna að verklagsreglum um styrki og samstarfssamninga í samræmi við styrkjareglur Reykjavíkurborgar.

 

3.

Loks tók ég, í ljósi þeirrar afstöðu borgarlögmanns að um styrkveitingu væri að ræða, til umfjöllunar í bréfi mínu reglur Reykjavíkurborgar um styrki og styrkjahandbók, sbr. tillaga borgarstjóra þar um er samþykkt var þann 15. mars 2012 í borgarráði.

 

Tók ég fram að samkvæmt 9. tl. 5. gr. samþykktar fyrir bílastæðanefnd væri henni skylt að fylgja reglum um auglýsingu og afgreiðslu almennra styrkumsókna. Reykjavíkurborg hefði sett reglur um styrkveitingar og rakti ég lauslega efni þeirra og áðurnefndrar handbókar. Óskaði ég í því samhengi eftir svörum við tilteknum spurningum. Í fyrsta lagi með hvaða hætti málsmeðferð, undirbúningur og ákvarðanataka við samningsgerð Bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar samræmdist reglum Reykjavíkurborgar um styrki og þeim verklagsreglum sem fram koma í handbókinni og hefði þeim ekki verið fylgt, hvaða ástæður lægju þar að baki. Í öðru lagi hvort bílastæðanefnd hefði sett sér samþykkt um málefnaleg markmið og vinnulag í tengslum við úthlutun styrkja og samningsgerð og hvort þær hefðu verið lagðar fyrir borgarráð og loks í þriðja lagi hvort bílastæðanefnd hefði sett sér starfsreglur þær sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 3. gr. samþykktar fyrir bílastæðanefnd.

 

Í svörum Bílastæðasjóðs að þessu leyti kom fram að samstarfssamningur sjóðsins og Miðborgarinnar okkar byggðist á eldri samningum á milli sömu aðila, allt aftur til ársins 2002. Hann fæli í sér endurnýjun á því samstarfi og byggði því ekki á auglýsingu eftir almennum umsóknum um styrki, sbr. 8. gr. styrkjareglna Reykjavíkurborgar, eða umsókn Miðborgarinnar okkar um slíkan styrk, sbr. 9. gr. sömu reglna. Þá sagði að samningurinn hefði snúið að samstarfi um markaðsmál í samræmi við 2. gr. samþykktar fyrir bílastæðanefnd og 1. gr. styrkjareglna Reykjavíkurborgar. Að öðru leyti væri samningsgerðin og málsmeðferð í samræmi við bæði reglur og handbók um styrkveitingar. Þá var það ítrekað að samningurinn hefði verið gerður í þeirri trú bílastæðanefndar að hann félli undir heimild 2. gr. samþykktar um bílastæðanefnd.

 

Að öðru leyti kom fram að Bílastæðanefnd hefði hvorki sett sér samþykkt um málefnaleg markmið og vinnulag í tengslum við úthlutun styrkja og samninga, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um styrki, né sérstakar starfsreglur stjórnar, sbr. 2. mgr. 3. gr. samþykktar fyrir bílastæðanefnd. Framkvæmdastjóra Bílastæðasjóðs hefði þó verið falið að vinna að setningu slíkra reglna.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

Ráðstöfun tekna Bílastæðasjóðs

1.1.

Í samningi Bílastæðasjóðs Reykjavíkur og Miðborgarinnar okkar, dags. 16. apríl 2014, sagði í 1. gr. að Miðborgin okkar annaðist almenna markaðssetningu miðborgarinnar og gætti í starfi sínu hagsmuna Bílastæðasjóðs eins og annarra hagsmunaaðila á svæðinu auk þess að vera vettvangur samvinnu og samráðs kaupmanna og annarra rekstraraðila í verslun og þjónustu um málefni sem tengjast starfsemi Bílastæðasjóðs í miðborg Reykjavíkur. Samkvæmt 2. gr. samningsins skyldi þó Bílastæðasjóður annast sjálfur „sérstaka markaðsetningu og kynningu bílastæða, bílahúsa og annars þess sem beinlínis lýtur að bílastæðamálum.“

 

Samkvæmt 4. gr. samningsins greiddi Bílastæðasjóður 7% tekna sinna af stöðu- og miðamælum í því skyni að „efla sameiginlega markaðssetningu Miðborgarinnar okkar og Bílastæðasjóðs, sbr. 1. gr.“ Í 5. gr. var mælt fyrir skyldu Miðborgarinnar okkar til þess að leggja fram skýrslu um markaðsstarf innan tilskilinna tímamarka auk áætlunar um ráðstöfun þess styrks sem Bílastæðasjóður greiddi. Í 6. gr. var mælt fyrir um fyrirkomulag uppgjörs og í 7. gr. um afleiðingar vanefnda samningsaðila á samningsskyldum sínum. Meginskylda Miðborgarinnar okkar samkvæmt samningnum var því almenn markaðssetning miðborgarinnar. Markaðssetning og kynning sem laut beint að verkefnum Bílastæðasjóðs var hins vegar á forræði sjóðsins sjálfs og stóð utan þeirrar fjárhæðar sem greidd var Miðborginni okkar samkvæmt honum. Var þetta í samræmi við fyrri samninga aðilanna.

 

Samningarnir frá 29. maí 2015 og 26. apríl 2016 eru efnislega samhljóða ofangreindu að því undanskildu að þar er mælt fyrir um fasta fjárhæð, 18.000.000 kr. í báðum tilvikum, sem Bílastæðasjóði bar að greiða í stað hlutfalls af tilteknum teknum sjóðsins.

 

1.2.

Í samþykkt um bílastæðanefnd, eftir breytingar á henni í mars- og júlímánuði 2014, segir í 1. gr. að bílastæðanefnd fari með málefni Bílastæðasjóðs og starfi í umboði borgarráðs með þeim hætti sem mælt er fyrir um í samþykktinni, sbr. einnig samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar.

 

Í 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar er mælt fyrir um verkefni Bílastæðasjóðs. Þau eru að bjóða stæði og svæði fyrir lagningar ökutækja, m.a. með því að sjá um rekstur bílastæða og bílahúsa fyrir almenning og framfylgja stefnumörkun Reykjavíkurborgar samkvæmt bíla- og hjólastæðastefnu aðalskipulags Reykjavíkurborgar 2010-2030 og heildarstefnumörkun um vistvænar samgöngur. Auk þess segir að sjóðurinn skuli annast eftirlit með bifreiðastöðum í Reykjavík. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er sjóðnum „heimilt að stofna til samstarfs við þjónustu- og hagsmunaðila í borginni sem varða verkefni sjóðsins eins og þau eru skilgreind í 1. mgr.“

 

Í 3. gr. samþykktarinnar er mælt fyrir um tekjur Bílastæðasjóðs og ráðstöfun þeirra. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að til Bílastæðasjóðs skuli renna tekjur af leigu bílastæða, tekjur vegna stöðubrotagjalda og bílastæðagjalda húsbyggjenda þegar eigandi fullnægir ekki kröfum byggingarreglugerðar um bílastæði á lóð sinni samkvæmt sérstakri ákvörðun þar um. Auk þess geti verið um að ræða framlög úr borgarsjóði eða öðrum sjóðum. Í 2. mgr. 3. gr. segir loks orðrétt:

 

„Tekjum Bílastæðasjóðs skal varið til rekstrar sjóðsins og í samræmi við heimildir umferðarlaga og starfsreglur stjórnar.“

 

Að öðru leyti er ekki mælt fyrir um ráðstöfun tekna sjóðsins í samþykktinni. Ákvæði 2. mgr. 3. gr. var breytt árið 2014. Áður sagði þar að tekjum Bílastæðasjóðs skyldi varið til „rekstrar sjóðsins og í samræmi við heimildir laga og nánari ákvæði í samþykkt þessari.“

 

1.3.

Efnislega verður að líta svo á að hið sama felist í 2. mgr. 3. gr. samþykktar fyrir bílastæðanefnd bæði fyrir og eftir umrædda breytingu. Stafar þetta einkum af tvennu. Í fyrsta lagi leiðir af réttarheimildarlegri stöðu settra laga að þau ganga framar almennum stjórnvaldsfyrirmælum, s.s. samþykktum. Er þetta í samræmi við lögmætisreglu íslensks réttar. Reykjavíkurborg getur ekki einhliða takmarkað rétthæð settra laga gagnvart samþykkt við umferðarlög ein og sér. Í öðru lagi hafa ekki verið settar neinar starfsreglur stjórnar. Er það því mat mitt að eins og 2. mgr. 3. gr. samþykktarinnar er háttað að ráðstöfun tekna Bílastæðasjóðs er bundin við rekstur sjóðsins nema annað komi fram með skýrum hætti, annað hvort í samþykktinni sjálfri eða öðrum réttarheimildum sem sjóðurinn starfar eftir.

 

Samkvæmt 3. mgr. 108. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 er ráðherra heimilt að ákveða, að álagning og innheimta gjalda vegna stöðvunarbrota fari að öllu leyti eða að hluta, fram á vegum sveitarfélags. Í þeim tilvikum rennur gjaldið þá í sveitarsjóð og skal því varið til að gera og reka bifreiðastæði og bifreiðageymslur til almenningsnota. Samkvæmt áðurnefndri lögmætisreglu verða athafnir stjórnvalda, þ. á m. gerð samþykkta og ráðstöfun fjár, að eiga sér annars vegar stoð í lögum og mega hins vegar ekki brjóta í bága við lög.

 

Af umræddu ákvæði umferðarlaganna, með hliðsjón af lögmætisreglu, leiðir því að hendur Reykjavíkurborgar og Bílastæðasjóðs, hvað varðar ráðstöfun tekna vegna stöðubrotagjalda, eru bundnar samkvæmt skýru lagaboði. Eftir standa þá tekjur annars vegar vegna leigu bílastæða og hins vegar vegna áðurnefndra bílastæðagjalda húsbyggjenda, ráðstöfum hverra er háð þeim takmörkunum sem leiða af samþykkt um bílastæðanefnd.

 

1.4.

Af svörum Bílastæðasjóðs til mín verður dregin sú ályktun að greiðslur sjóðsins til Miðborgarinnar okkar rúmist innan þess að vera „til rekstrar sjóðsins“ í ljósi þess að sjóðnum er samkvæmt 2. mgr. 2. gr. samþykktarinnar heimilt að stofna til samstarfs við þjónustu- og hagsmunaaðila í borginni sem varða verkefni sjóðsins eins og þau eru nánar skilgreind í 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar. Ákvæði 2. mgr. 2. gr. var, eins og áður segir, bætt við samþykktina í mars 2014. Auk þess hefur Bílastæðasjóður borið við sjónarmið um réttmætar væntingar Miðborgarinnar okkar og þeirri staðreynd að slíkir samningar hefðu verið gerðir við samtökin, og forvera þeirra, allt frá árinu 2002.

 

Verkefni Bílastæðasjóðs samkvæmt 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar eru þríþætt. Í fyrsta lagi að bjóða stæði og svæði fyrir lagningar, í öðru lagi sjá um rekstur bílastæða og bílahúsa og loks í þriðja lagi að framfylgja stefnumörkun Reykjavíkurborgar samkvæmt bíla- og hjólastæðastefnu aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2013. Auk þess skal sjóðurinn sjá um eftirlit með bifreiðastöðum í Reykjavík en það kemur ekki til athugunar hér. Í ljósi þess hvernig samningi sjóðsins og Miðborgarinnar okkar er háttað, þ.e. að samtökin annist almenna markaðssetningu miðborgarinnar en sjóðurinn sérstaka markaðssetningu og kynningu bílastæða og –húsa, tel ég ljóst að markmið hans falli ekki með beinum hætti að rekstri bílastæðasjóðs að því er varðar að bjóða stæði og svæði fyrir lagningar annars vegar eða rekstur bílastæða- og húsa hins vegar. Er þetta efnislega sama niðurstaða og í fyrra áliti mínu frá 10. janúar 2014.

 

Í bíla- og hjólastæðastefnu samkvæmt aðalskipulagi er fyrst og fremst stefnt að því að mörkuð verði skýr stefna um bíla- og hjólastæði í hverfis- og deiliskipulagi, á grundvelli stefnu aðalskipulags, t.d. með því að ákvæði þeirra hvetji framkvæmdaraðila til þess að haga bílastæðum með þeim hætti að áhrif á götumyndina verði sem minnst. Er meginstefnan í grófum dráttum sú að auka notkun almenningssamgangna og minnka að sama skapi notkun einkabílsins og fækka bílastæðum í borgarlandi. Hvað varðar miðborgina (svæði 1 samkvæmt skipulaginu) er lagt til að fækka bílastæðum við endurnýjun og nýbyggingu, námsmannaíbúðir, atvinnuhúsnæði og menntastofnanir auk þess að fjölga stæðum og geymslum fyrir reiðhjól. Verður ekki séð að hér undir geti fallið „almenn markaðssetning miðborgarinnar“, einkum og sér í lagi í ljósi þess að hin sérstaka markaðssetning er, eins og áður segir, á forræði Bílastæðasjóðs sjálfs.

 

Í þessu samhengi tel ég auk þess vert að benda á að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. samnings Miðborgarinnar okkar og Reykjavíkurborgar frá 11. apríl 2014, sem undirritaður var af þáverandi borgarstjóra, annast samtökin m.a. almenna markaðssetningu miðborgarinnar í þágu þróunar og vaxtar atvinnulífs og þjónustu. Eru samtökin félag kaupmanna og annarra rekstraraðila í verslun og þjónustu í miðborg Reykjavíkur. Samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis var markmið samstarfs Miðborgarinnar okkar og Reykjavíkurborgar að stuðla að öflugri uppbyggingu, eflingu og markaðssetningu miðborgarinnar. Með samningnum skuldbatt Miðborgin okkar sig m.a., sbr. 2. gr. hans, til þess að stuðla að bættri nýtingu bílastæðahúsa. Var gildistími hans til tveggja ára og námu greiðslur Reykjavíkurborgar til samtakanna vegna hans 8.750.000 kr. á samningstímanum. Samkvæmt 4. gr. var umsjón og eftirlit samningsins hjá skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar hjá Reykjavíkurborg. Er því ljóst að Miðborgin okkar hefur á öðrum vettvangi notið greiðslna frá Reykjavíkurborg vegna almennrar markaðssetningar miðborgarinnar en í 2. gr. þessa samnings er að finna fyllri ákvæði um skuldbindingar samtakanna en í samningum þeirra við Bílastæðasjóð.

 

Hvað varðar réttmætar væntingar Miðborgarinnar okkar tel ég að ráðstafanir þær sem samningar Bílastæðasjóðs og samtakanna mæla fyrir um verði ekki réttlættar á þeim grundvelli. Er það enda grundvallarregla að hvorki jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né óskráð meginregla sama efnis veiti mönnum eða lögaðilum ekki rétt til nokkurs sem ekki samræmist lögum. Sjá um þetta t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 4132/2004.

 

Í ljósi ofangreinds er það álit mitt að ráðstöfun tekna Bílastæðasjóðs á grundvelli þeirra samninga sem hér hefur verið fjallað um sé í andstöðu við samþykktir um bílastæðanefnd, bæði að því er varðar hlutverk og tilgang sjóðsins, sbr. 2. gr., og ráðstöfun tekna hans, sbr. 3. gr., enda ljóst að markaðssetning á afmörkuðum reit innan borgarlandsins telst ekki hluti verkefna og rekstrar Bílastæðasjóðs.

 

2.

Styrkveitingar Bílastæðasjóðs og Reykjavíkurborgar

2.1.

Í svari borgarlögmanns til fyrirsvarsmanna Íbúasamtaka miðborgar kemur fram það álit að samningar Bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar feli í sér styrkveitingu en ekki kaup á þjónustu í skilningi innkaupareglna Reykjavíkurborgar. Á þetta álit borgarlögmanns hefur Bílastæðasjóður fallist en í svarbréfi sjóðsins til mín, dags. 15. maí 2015, segir orðrétt:

 

„Samstarfssamningur Bílastæðasjóðs Reykjavíkur og Miðborgarinnar okkar, sem undirritaður var 16. apríl 2014, byggir á eldri samningum milli sömu aðila, […] Samningurinn felur í sér endurnýjun á samningi um samstarf um almenna markaðssetningu miðborgarinnar og málefna sem tengjast Bílastæðasjóði í miðborg Reykjavíkur. Samstarfið byggir því ekki á auglýsingu sbr. 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um styrki eða umsókn félagsins Miðborgin okkar um styrk sbr. 9. gr. reglnanna. […] Samningurinn snýr að samstarfi um markaðsmál vegna kynningar og markaðssetningar bílastæða, bílahúsa og annars þess sem snýr að bílastæðamálum í miðborginni, í samræmi við 2. gr. samþykktar fyrir bílastæðanefnd og 1. gr. styrkjareglna Reykjavíkurborgar.“

 

2.2.

Reglur Reykjavíkurborgar um styrki voru samþykktar í borgarráði 9. september 2004. Á þeim voru síðar gerðar breytingar sem samþykktar voru í borgarráði 3. júní 2010. Auk þess hefur verið gefin út handbók um málsmeðferð við styrkveitingu á grundvelli reglnanna, líkt og áður hefur verið rakið.

 

Samkvæmt 5. tl. 9. gr. samþykktar um bílastæðanefnd skal nefndin í störfum sínum m.a. fylgja reglum um auglýsingu og afgreiðslu almennra styrkumsókna. Í 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um styrki segir að ár hvert séu styrkir veittir félagasamtökum, fyrirtækjum eða einstaklingum til starfsemi og þjónustu sem fellur að hlutverki sveitarfélagsins eða telst á annan hátt í samræmi við stefnumörkun, áherslur og forgangsröðun borgaryfirvalda. Samkvæmt 5. gr. bera svokallaðar fagnefndir Reykjavíkurborgar ábyrgð á meðferð styrkumsókna og skal gera um þær samþykktir um málefnaleg markmið og vinnulag í tengslum við úthlutun styrkja og samninga.

 

Í 3. kafla reglnanna er mælt fyrir um meðferð og afgreiðslu umsókna. Samkvæmt 7. gr. skal við meðferð og mat þeirra viðhafa góða stjórnsýsluhætti, gagnsæi og vönduð vinnubrögð. Auk þess segir að meginreglan skuli vera sú að þær umsóknir einar séu gildar sem berast innan tiltekins umsóknarfrests og uppfylla þær kröfur sem gerðar eru í auglýsingu. Í 8. gr. er mælt fyrir um form og efni auglýsinga eftir almennum umsóknum um styrki og í 9. gr. um form og efni umsóknar um styrkveitingu. Loks er í 10. gr mælt fyrir um til hvers skuli litið við mat á umsóknum sem berast.

 

2.3.

Fram hefur komið af hálfu Bílastæðasjóðs að samstarfssamningar við Miðborgina okkar hafi hvorki verið gerðir að undangenginni auglýsingu um styrkveitingu né umsókn samtakanna þar um, líkt og ofangreindar reglur gera ráð fyrir. Af því leiðir eðli málsins samkvæmt að ekkert mat samkvæmt 10. gr. reglnanna hafi farið fram. Er því ljóst þegar af þessum ástæðum að umrædd styrkveiting hafi ekki farið fram í samræmi við reglur Reykjavíkurborgar þar um. Þar að auki er einnig ljóst að engin fagnefnd tók þátt í styrkveitingunni en auk þess hefur engin samþykkt verið gerð um verklagsreglur slíkrar nefndar, sbr. 5. gr. reglnanna.

 

Auk þess verður ekki séð að 1. gr. reglnanna geri nokkurn greinarmun á annars vegar styrkveitingum á grundvelli samninga er snúa að „samstarfi um markaðsmál vegna kynningar og markaðssetningar“ í tengslum við bílastæðamál, sbr. 2. gr. samþykktar um bílastæðanefnd, og öðrum styrkveitingum hinsvegar. Er því ljóst að reglurnar veita engan afslátt af því að fylgja beri málsmeðferðarreglum þeirra í tilteknum tilvikum.

 

Loks er vert að taka fram að samkvæmt 12. gr. reglnanna felur styrkveiting ekki í sér fyrirheit um frekari skuldbindingar af hálfu Reykjavíkurborgar nema sérstakur samningur sé gerður þess efnis. Ekki verður ráðið af samningum Bílastæðasjóðs og Miðborgarinnar okkar að um slíkt hafi verið samið. Er því ljóst að sjónarmið um réttmætar væntingar Miðborgarinnar okkar til áframhaldandi samstarfs koma ekki til álita.

 

Í ljósi ofangreinds er það álit mitt að Bílastæðasjóður og bílastæðanefnd hafi í öllum aðalatriðum brotið gegn 7., 8., 9. og 10. gr. reglna Reykjavíkurborgar um styrki við samningsgerð sína við Miðborgina okkar og greiðslur samkvæmt þeim.

 

V.

Niðurstaða

 

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er niðurstaða mín annars vegar sú að Bílastæðasjóði og bílastæðanefnd hafi verið óheimilt að ráðstafa tekjum sjóðsins með þeim hætti sem samningar hans við Miðborgina okkar fólu í sér og hins vegar, með hliðsjón af áliti borgarlögmanns og svörum Bílastæðasjóðs til mín, að brotið hafi verið í bága við reglur Reykjavíkurborgar um styrkveitingar.

 

Tel ég það verulega ámælisvert af hálfu bæði Bílastæðasjóðs og bílastæðanefndar að nefndir samningar hafi verið gerðir án tillits til niðurstöðu minnar í áliti frá 10. janúar 2014 en á þeim tíma lá fyrir að samningsgerð við Miðborgina okkar árið 2014 var hafin. Er enda ljóst að Bílastæðasjóður og bílastæðanefnd hafi verið grandsöm um ólögmæti samninganna a.m.k. frá þeim tímapunkti er ég kynnti þeim niðurstöðu mína.

 

Er samningsgerðin öll, aðdragandi hennar og ákvarðanataka í verulegri andstöðu við vandaða stjórnsýsluhætti enda felur hún í sér ógagnsætt ferli við meðferð opinberra fjármuna, þvert á tilmæli. Í 1. mgr. 2. gr. siðareglna kjörinna fulltrúa hjá Reykjavíkurborg er kveðið á um að kjörnir fulltrúar skuli í störfum sínum bundnir af lögum, reglum og samþykktum Reykjavíkurborgar, sem og sannfæringu sinni. Í 2. mgr. er kveðið á um að kjörnir fulltrúar hafi ávallt í heiðri grundvallarreglur góðrar stjórnsýslu í störfum sínum, þ.m.t. gagnsæi í ákvarðanatöku, og framkvæma ekkert það sem er til þess fallið að vekja grunsemdir um að annað en lögmæt og málefnaleg sjónarmið ráði för við stjórn Reykjavíkurborgar. Þá er í 3. mgr. kveðið á um að kjörnir fulltrúar aðhafist ekkert það sem falið getur í sér misnotkun á almannafé. Með hliðsjón af því sem rakið er í áliti þessu er það álit umboðsmanns borgarbúa að þeir kjörnu fulltrúar sem samþykktu að ráðstafa fjármunum Bílastæðasjóðs til Miðborgarinnar okkar, þrátt fyrir að vera grandsamir um að sú ráðstöfun væri ólögmæt, hafi brotið gegn 2. gr. siðareglna kjörinna fulltrúa hjá Reykjavíkurborg.