bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Álit Umboðsmanns borgarbúa í máli nr. 206/2015

Dagsetning álits: 
Mánudagur, mars 2, 2015

Á L I T

 

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

 í máli nr. 206/2015

 

I.

Kvörtun

 

Frá stofnun embættis umboðsmanns borgarbúa hafa nokkrar ábendingar borist frá borgarbúum vegna aðferðafræði við gjaldtöku fyrir að sundlaugum Reykjavíkurborgar, en rekstur þeirra er í höndum íþrótta- og tómstundasviðs Reykjavíkurborgar. Kvartanir borgarbúanna lúta að því tímamarki þegar börn byrja að greiða fyrir aðgang að sundstöðum borgarinnar. Fyrir liggur að gjaldfrjálst er í sund fyrir börn 0-6 ára, en börn sem verða 6 ára á árinu byrja að greiða gjald í sund 1. júní það sama ár. Hafa borgarbúarnir bent á að um ólögmæta mismunun sé að ræða. Hafa ábendingarnar orðið til þess að umboðmaður borgarbúa hefur tekið upp að eigin frumkvæði rannsókn á umræddu fyrirkomulagi.

 

II.

Málavextir

 

Sem fyrr greinir snýr athugun umboðsmanns að gjaldtöku á sundstöðum borgarinnar gagnvart börnum. Gjaldfrjálst er fyrir börn á aldrinum 0-6 ára í sundlaugar Reykjavíkurborgar en stakt gjald fyrir börn 6 ára og eldri er 140 krónur samkvæmt þeirri gjaldskrá sem samþykkt var í borgarstjórn hinn 15. desember 2015 og tók gildi 1. janúar síðastliðinn. Samkvæmt gildandi gjaldskrá sem birt er á heimasíðu Reykjavíkurborgar hefst greiðsluskylda barna 1. júní það ár sem þau ná 6 ára aldri. Borgarbúarnir hafa gert athugasemdir við það tímamark og telja það mismuna börnum á grundvelli aldurs. Vegna fyrrnefnds tímamarks fá börn sem fæðast fyrri hluta árs gjaldfrjálst í sund lengur en börn sem fæðast seinni hluta sama árs. Getur sá mismunur á milli barna verið allt frá dögum upp í svo til heilt ár.

 

III.

Samskipti umboðsmanns við íþrótta- og tómstundasvið Reykjavíkurborgar

 

Í tilefni af kvörtun eins borgarbúans ritaði umboðsmaður borgarbúa bréf til íþrótta- og tómstundasviðs, dags. 16. janúar 2014. Í fyrsta lagi vildi umboðsmaður vita hvaða sjónarmið og ástæður lægju að baki þeirri ákvörðun að miða gjaldtöku við 1. júní það ár sem barn verður 6 ára í stað afmælisdag barnsins. Þá vildi umboðsmaður vita hvaða rök lægju að baki því að annars konar viðmið giltu um upphaf gjaldskyldu ungra barna en þegar gjaldskylda eldri borgara fellur niður við 70 ára aldur þar sem miðað er við fæðingardag.

 

Í annan stað spurði umboðsmaður hvernig framangreint fyrirkomulag samræmdist jafnræðisreglu sáttmála Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, samanber lög nr. 19/2013, óskráðri jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar.

Í þriðja lagi var spurt um heimild til að hafna börnum og ungmennum um aðgang að sundlaugum ef skólasund stendur yfir en ábendingar höfðu borist vegna þessa. Að mati umboðsmanns borgarbúa veitti íþrótta- og tómstundasvið fullnægjandi rök fyrir þeirri framkvæmd og verður sú framkvæmd því ekki til frekari skoðunar í áliti þessu.

 

Svar barst frá íþrótta- og tómstundasviði þann 6. febrúar 2014. Í svarbréfinu segir meðal annars eftirfarandi:

 

„Gjaldskrá sundstaða Reykjavíkurborgar er ákveðin af borgarstjórn Reykjavíkur. Af lýðheilsuástæðum er ekkert aðgangsgjald tekið af börnum undir 6 ára aldri, öryrkjum og borgurum sem náð hafa 70 ára aldri. Stakt gjald fyrir börn sem náð hafa 6 ára aldri er 130 krónur á meðan fullorðnir greiða 600 krónur [samkvæmt þágildandi gjaldskrá]. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 er öllum börnum, að jafnaði á aldrinum 6 til 16 ára, skylt að sækja grunnskóla. Gjaldtaka á sundstöðum hefst 1. júní það ár sem barn verður 6 ára, en grunnskólaganga hefst tveimur mánuðum síðar. Gjaldskylda barna í sundlaugum hefst því samhliða skólaskyldu og er fyllsta jafnræðis gætt með því fyrirkomulagi.

 

Málefnaleg sjónarmið búa að baki því að miðað er við 1. júní það ár sem barn verður 6 ára í stað afmælisdags barnsins. Fyrst ber að nefna áðurnefnda tengingu við skólaskyldu barna. Í öðru lagi yrði erfitt fyrir starfsmenn sundstaða að sannreyna fæðingardag barna þar sem börn hafa engin skilríki. Þá má nefna að það fyrirkomulag, að miða við afmælisdag barns, er líklegt til að valda ruglingi og jafnvel gremju hjá börnum á viðkvæmum aldri.“[…]

 

„Eins og áður segir fellur gjaldskylda í sund niður við 70 ára aldur og er þar miðað við afmælisdag. Við það aldursmark hættir fólk að jafnaði störfum og hefur í síðasta lagi töku ellilífeyris. Það eru því önnur sjónarmið sem eru lögð til grundvallar en þegar um börn er að ræða. Þar að auki er mun einfaldara að ganga úr skugga um afmælisdag 70 ára einstaklings en 6 ára barns. […] Í þessu samhengi má nefna að á sundstöðum teljast þeir börn sem eru 18 ára og yngri. Miðað er við að fullorðinsgjaldtaka hefjist á 18 ára afmælisdegi viðkomandi sundgests.“

 

Hvað varðar upphaf greiðsluskyldu barna á 7. ári þann 1. júní hvers árs og hvernig slíkt fyrirkomulag samræmdist jafnræðisreglum, sagði í svari íþrótta- og tómstundasviðs meðal annars eftirfarandi:

 

„Hugtakið mismunun hefur verið skilgreint af mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna sem mismunandi meðferð tilvika byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum sem hefur þann tilgang eða þær afleiðingar að koma í veg fyrir að allir njóti fullra réttinda á jafnræðisgrundvelli. Mismunandi meðferð þarf þannig ekki ávallt að fela í sér brot á jafnræðisreglu, ef meðferðin byggir á réttmætum, hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum. Eins og fram kom í svari við 1. spurningu byggir sú regla, að öll börn byrji að greiða barnagjald í sund 1. júní það ár sem þau verða 6 ára, á málefnalegum sjónarmiðum. Reglan felur ekki í sér mismunun og samrýmist jafnræðisreglu barnasáttmálans og stjórnsýslulaga og mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar.“

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

Afmörkun athugunar

 

Kvartanir og ábendingar borgarbúanna varða fyrirkomulag gjaldtöku í sund fyrir börn á 7. aldursári eftir 1. júní ár hvert. Almenna reglan er sú að gjaldfrjálst er í sund fyrir börn 0-6 ára. Athugun umboðsmanns borgarbúa beinist að því hvort um ólögmæta mismunun sé að ræða í ljósi þess að börn fædd eftir 1. júní hvers árs að greiða aðgangseyri sem þau væru fullra 6 ára, á meðan börn fædd fyrir 1. júní þurfa ekki að greiða aðgangseyri þrátt fyrir að hafa náð 6 ára aldri.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

 

2.1.

Ákvæði sem kveða á um jafnræði þegnanna er að finna víða í íslenskri löggjöf, svo sem í 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, í lögum um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins nr. 19/2013 og í óskráðri jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í jafnræðisreglunni felst að mál sem eru sambærileg hljóti sams konar úrlausn og mál sem eru ólík hljóti ólíka úrlausn. Í þessu sambandi verður þó að hafa í huga að ekki er um mismunun að ræða í lagalegu tilliti, jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála ef byggt er á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum í ákvörðunartöku. Jafnræðisreglan gildir ekki aðeins þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir heldur hefur óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins um jafnræði, sem jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga er byggð á, mun víðtækara gildissvið heldur en fram kemur í ákvæðinu sjálfu. Þannig reynir t.d. á meginregluna um jafnræði borgaranna við ýmiss konar þjónustustarfsemi á vegum Reykjavíkurborgar. Þá þurfa hlutlæg og málefnaleg sjónarmið að liggja að baki réttlætingu mismunandi meðferðar sambærilegra tilfella.

 

Þegar breytingar verða á gjaldskyldu 18 og 70 ára einstaklinga hjá sundlaugum Reykjavíkurborgar á grundvelli aldurs, miðast breyting þessi við afmælisdag þeirra. Að því leyti er felur upphaf gjaldskyldu á 7. aldursári í sér fyrirkomulag sem á sér ekki fordæmi í annarri gjaldtöku þjónustunnar. Í jafnræðisreglunni felst að sambærileg mál eiga að hljóta sambærilega úrlausn á grundvelli sömu sjónarmiða. Þurfa því að hvíla sérstök, frambærileg og málefnaleg sjónarmið að baki því fyrirkomulagi er gildir um gjaldtöku þeirra barna sem byrja að greiða fyrir aðgang að sundlaug og ekki hafa náð 18 ára aldri.

 

Almenna jafnræðisreglu má einnig finna í barnalögum nr. 76/2003 en samkvæmt 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 á sérhvert barn rétt á því að lifa og þroskast, það á að njóta verndar, umönnunar og réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska án mismununar af nokkru tagi.

 

Í mars 2013 tóku gildi lög nr. 19/2013 um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Með setningu laganna öðlaðist samningurinn, sem oft er vísað til sem „barnasáttmálans“, lagagildi á Íslandi. Markmiðið með lögfestingu sáttmálans er að styrkja stöðu mannréttinda barna. Í 1. mgr. 2. gr. barnasáttmálans er kveðið á um skyldu aðildarríkja til að virða og tryggja hverju barni innan lögsögu sinnar þau réttindi sem kveðið er á um í barnasáttmálanum, án mismununar af nokkru tagi, án tillits til kynþáttar, litarháttar, kynferðis, tungu, trúarbragða, stjórnmálaskoðana eða annarra skoðana, uppruna með tilliti til þjóðernis, þjóðhátta eða félagslegrar stöðu, eigna, fötlunar, ætternis eða annarra aðstæðna þess eða foreldris þess eða lögráðamanns. Mikilvægt er að hafa í huga að upptalning í ákvæðinu er ekki tæmandi heldur einungis í dæmaskyni og stjórnvöld verða að vera vakandi fyrir hvers konar verklagi sem felur í sér eða getur valdið einhvers konar mismunun meðal barna.

 

Í 1. mgr. 31. gr. barnasáttmálans er kveðið á um að aðildarríki viðurkenni rétt barns til hvíldar og tómstunda, til að stunda leiki og skemmtanir sem hæfa aldri þess og til frjálsrar þátttöku í menningarlífi og listum. Í 2. mgr. sama ákvæðis er kveðið á um að aðildarríki skuli virða og efla rétt barns til að taka fullan þátt í menningar- og listalífi og skuli stuðla að því að viðeigandi og jöfn tækifæri séu veitt meðal annars til tómstundaiðju. Jafnræðisregla barnasáttmálans er ein af fjórum grundvallarreglum sáttmálans og gegnir hún lykilhlutverki við framkvæmd sáttmálans í heild sinni og er ætlað að jafna stöðu barna. Aðildarríkjum ber að setja reglur til verndar börnum gegn hvers konar mismunun. Þetta á ekki einungis við um réttindi barna samkvæmt sáttmálanum heldur á öllum sviðum samfélagsins. Löggjöfin ein og sér dugar þó ekki heldur þarf lagaframkvæmdin einnig að vera virk.

 

Með orðunum „virða“ og „tryggja“ í 1. mgr. 2. gr. barnasáttmálans felst annars vegar sú skuldbinding að brjóta ekki gegn tilteknum réttindum barna, þ.e. aðildarríkjum getur verið skylt að aðhafast ekkert það sem getur orðið til þess að réttindi barna samkvæmt barnasáttmálanum séu virt að vettugi. Hins vegar felst sú skylda í ákvæðinu að aðildarríki grípi til þeirra ráðstafana sem eru nauðsynlegar til þess að öll börn fái notið þessara réttinda sinna í reynd. Þetta þýðir að yfirvöldum ber að grípa til virkra („allra viðeigandi“) ráðstafana til að koma í veg fyrir mismunun.

 

Með mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar sem samþykkt var í borgarstjórn 16. maí 2006 og var síðast endurskoðuð 2013 hefur Reykjavíkurborg jafnframt skuldbundið sig til þess að hafa jafnræði borgaranna að leiðarljósi í öllu starfi en í upphafi 1. kafla mannréttindastefnunar segir:

 

„Mannréttindi eru varin í stjórnarskrá Íslands, sem og fjölmörgum mannréttindasáttmálum og yfirlýsingum sem Íslendingar eiga aðild að. Í mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar eru mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og alþjóðlegir sáttmálar lagðir til grundvallar. Mannréttindastefnan er byggð á jafnræðisreglunni og miðar að því að allar manneskjur fái notið mannréttinda án tillits til uppruna, þjóðernis, litarháttar, trúarbragða, stjórnmálaskoðana, kynferðis, kynhneigðar, aldurs, efnahags, ætternis, fötlunar, heilsufars eða annarrar stöðu. Reykjavíkurborg hefur jafnræði borgaranna og mannréttindi að leiðarljósi í öllu starfi og hefur einsett sér að vera í fararbroddi í mannréttindamálum með sérstakri áherslu á jafna stöðu kvenna og karla. Með því að vinna eftir samræmdri mannréttindastefnu er unnið gegn margþættri mismunun og lögð áhersla á heildstæða sýn í þágu borgarbúa þar sem margir tilheyra fleiri en einum þeirra hópa sem hún nær til.

 

Í 3. kafla mannréttindastefnunnar segir að óheimilt sé að mismuna fólki vegna aldurs. Í lið 3.1.4. er sérstaklega tekið fram að ráðstafanir sem varða börn skuli ávallt það hafa forgang sem er barninu fyrir bestu.

 

Jafnframt segir í lið 3.3.1. um Reykjavíkurborg sem miðstöð þjónustu, að borgarbúar skuli eiga jafnan aðgang að þjónustu borgarinnar, óháð aldri, svo fremi sem þjónustan er ekki miðuð við ákveðna hópa, svo sem  barna- og unglingastarf.

 

2.2.

Í svari íþrótta- og tómstundasviðs dags. 6. febrúar til umboðsmanns borgarbúa var því haldið fram að það sé háð miklum vandkvæðum að staðreyna aldur ungra barna sem alla jafna ganga ekki með skilríki á sér. Þó færði íþrótta- og tómstundasvið ekki sérstaklega rök fyrir því hvernig auðveldara væri fyrir starfsfólk sundstaða að staðreyna aldursár barna en fæðingardag þeirra. Að mati umboðsmanns borgarbúa geta almenn vandkvæði starfsmanna Reykjavíkurborgar við að staðreyna aldur einstaklinga ekki verið réttlætingarástæða fyrir þeirri mismunun sem hér um ræðir. Aðferðafræði við að staðreyna afmælisár og afmælisdag er enda sú hin sama og sömu vandkvæðum bundin. Þá fellst umboðsmaður borgarbúa ekki á að viðmiðun gjaldskyldu við afmælisdag barns sé líkleg til að valda ruglingi og gremju hjá börnum á viðkvæmum aldri auk þess sem rök af því tagi eru ekki nægjanlega frambærileg og málefnaleg að þau geti réttlæt mismunun af því tagi sem hér um ræðir. Aðferðin við gjaldtökuna er hins vegar líklegri til að valda ruglingi og gremju hjá foreldrum barna enda bera þeir framfærsluskyldu gagnvart börnum sínum til 18 ára aldur á grundvelli 53. gr. barnalaga nr. 76/2003.

 

Umboðsmaður borgarbúa bendir jafnframt á að önnur sveitarfélög hafa um árabil stundað gjaldtöku sambærilega þeirri sem hér um ræðir án þess að hún valdi mismunun. Sem dæmi má nefna að í Álftaneslaug og Ásgarðslaug í Garðabæ er gjaldfrjálst fyrir 0-10 ára börn. Miðað er við að gjaldskylda hefjist daginn sem þau verða 11 ára. Í þeim tilvikum þurfa starfsmenn sundlauga að staðreyna aldur barnanna þrátt fyrir að börn á þeim aldri beri alla jafna ekki myndskilríki með kennitölu. Er í þeim tilfellum miðað við að börn segi til um aldur sinn.

 

Andstætt því sem íþrótta- og tómstundasvið hélt fram í bréfi sínu til umboðsmanns borgarbúa dags. 6. febrúar 2014 grundvallast gjaldtaka sundstaða til gagnvart börnum hvorki af grunnskólagöngu þeirra né tengist hún lögum um grunnskóla nr. 91/2008 að öðru leyti.  Hvergi er minnst á tengingu sundstaða við skólaskyldu í lögum um grunnskóla eða lögskýringargögnum með lögunum. Þannig má einnig benda á meðal sundgesta hér á landi eru erlendir ferðamenn, þar á meðal börn undir 6 ára aldri og hafa enga tengingu við íslenskt skólakerfi. Ljóst er því að aldur skólaskyldra barna á Íslandi hefur litla þýðingu gagnvart þeim hópi. Þá má einnig benda á að skólaskylda hefst að hausti það ár sem börn verða 6 ára en gjaldtaka sundstaða hefst 1. júní þess árs. Er því ekki heldur um sama tímamark að ræða, væri það svo að einhver tengsl væru á milli þessa.

 

Í svari íþrótta- og tómstundasviðs til umboðsmanns borgarbúa kom að endingu fram að af lýðheilsuástæðum sé ekkert aðgangsgjald tekið af börnum undir 6 ára aldri, öryrkjum og borgurum sem náð hafa 70 ára aldri. Stakt gjald fyrir börn sem náð hafa 6 ára aldri er 130 krónur á meðan fullorðnir greiða 600 krónur, miðað við fyrri gjaldskrá en gjöld þessi hafa hækkað með núgildandi gjaldskrá. Umboðsmaður vill vekja athygli á því að staðhæfing þessi er ekki rétt. Í ljósi þess sem að framan greinir liggur fyrir að mörg börn sem eru enn 5 ára, en eru fædd seinni hluta árs, þurfa að greiða gjald eins og væru þau orðin 6 ára frá og með 1. júní, þ.e. 140 krónur.

 

Samkvæmt framansögðu er óheimilt að mismuna einstaklingum á grundvelli aldurs nema málefnalegar ástæður búi að baki. Til að mynda getur verið réttlætanlegt að fullorðnir greiði meira en börn fyrir þjónustu eða að tiltekin þjónusta sé einungis í boði fyrir börn og unglinga. Einnig skal þess getið að jafnræðisreglunni er heldur ekki ætlað að koma í veg fyrir jákvæða mismunun, sem byggir á sanngjörnum og hlutlægum grundvelli. Í sumum tilfellum ber Reykjavíkurborg að grípa til jákvæðrar mismununar til þess að draga úr eða koma í veg fyrir aðstæður sem viðhalda annars konar mismunun sem viðgengist hefur. Sjónarmið sem eru þá lögð til grundvallar slíkri ákvörðun teljast því að sama skapi til málefnalegra sjónarmiða.

 

Þegar tvö börn eru fædd sama ár en annað í janúar og hitt í desember þá felst mismunun í því að hefja gjaldtöku 1. júní þess árs sem þau verða 6 ára, enda nýtur eldra barnið góðs af slíku fyrirkomulagi á kostnað þess yngra. Barn sem er fætt 1. janúar fær því gjaldfrjálsan aðgang að sundi í um sex og hálft ár en barn sem er fætt 31. desember sama ár fær aðeins gjaldfrjálsan aðgang að sundi í um fimm og hálft ár. Í bréfi Reykjavíkurborgar til umboðsmanns segir að lýðheilsusjónarmið búi að baki þeirri ákvörðun að börn þurfi ekki að greiða aðgangsgjald að sundlaugum. Af útfærslu gjaldtökunnar leiðir hins vegar að börn njóta ekki sama aðgengis að sundlaugum enda getur í gjaldtökunni falist aðgangshindrun sem bitnar þá misjafnlega á börnum og forráðamönnum þeirra eingöngu eftir því hvenær börnin eiga fæðingardag.

 

Með hliðsjón af því sem rakið er í bréfi þessu er það afstaða umboðsmanns borgarbúa að núverandi fyrirkomulag feli í sér ólögmæta aldurstengda mismunun gagnvart börnum.

 

IV.

Niðurstaða

 

Fyrirkomulag Reykjavíkurborgar um að hefja gjaldskyldu allra barna á 7. aldursári 1. júní fæðingarárs þeirra felur í sér ólögmæta mismunun. Umboðsmaður borgarbúa mælist til þess að gjaldtökufyrirkomulag verði breytt og taki mið af afmælisdegi barna.