bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

ÁLIT UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 7/2013

Dagsetning álits: 
Föstudagur, maí 27, 2016

I

Kvörtun

 

Hinn 14. maí 2013 leitaði [A], (hér eftir borgarbúinn) til umboðsmanns borgarbúa og kvartaði yfir málsmeðferð umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar. Kvörtunin laut að því að erindum hans varðandi óleyfisframkvæmdir á Laugarnestanga var ekki svarað af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs frá því í september 2012. Taldi borgarbúinn að þær skyldur sem 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um málshraða og 1. mgr. 7. gr. sömu laga um leiðbeiningarskyldu leggja á herðar stjórnvalda hefðu ekki verið uppfylltar í málinu né meginreglunni um að skriflegum erindum beri almennt að svara skriflega.

 

Þessi kvörtun varð einnig tilefni fyrir umboðsmann borgarbúa til að athuga nánar framkvæmd og eftirfylgni byggingarfulltrúa og skipulagsráðs á ákvörðunum um stöðvanir framkvæmda lóðarhafa á Laugarnestanga, að svæðinu umhverfis Laugarnestanga [X] skyldi komið í viðunandi ástand og að óleyfisframkvæmdir skyldu fjarlægðar.

 

II

Málsatvik

 

1.

Samskipti borgarbúans og umhverfis- og skipulagssviðs

 

Borgarbúinn vakti athygli Reykjavíkurborgar á framkvæmdum á Laugarnestanga með bréfi til þáverandi skipulags- og byggingarsvið, dags. 7. febrúar 2010 og óskaði upplýsinga um hvort framkvæmdir sem í gangi voru hefðu byggingarleyfi og væru í samræmi við deiliskipulag. Einnig kvartaði hann yfir óþrifnaði af gæsaeldi og tjörnum á lóðinni og óskaði eftir að íbúum yrði gert að halda sig innan lóðamarka með lífshætti sína sem og að drasl, sem safnað hefði verið á svæðið í þeim tilgangi að bægja fólki frá Laugarnesinu, yrði fjarlægt.

 

Í kjölfarið fór skilmálafulltrúi embættis byggingarfulltrúa á vettvang og staðfesti með skýrslu, dags. 16. febrúar 2010, að framkvæmdir væru í gangi á lóð nr. [X] við Laugarnestanga. Í ljós hefði komið að ýmsir hlutir hefðu verið settir upp utan lóðamarka, búið væri að steypa skúr eða skýli niður við flæðarmál og framkvæmdir væru í gangi við annað hús úti við lóðamörk sem ekki væri á samþykktum uppdráttum, en búið væri að slá upp fyrir veggjum og steypa að hluta veggi sem og steypa á gólfi undirbúin.

 

Byggingarfulltrúi sendi eiganda lóðarinnar nr. [X] við Laugarnestanga, [B] bréf, dags. 4. mars 2010, með fyrirmælum um tafarlausa stöðvun allra framkvæmda. Var honum jafnframt gefinn kostur á að veita skriflegar skýringar innan 14 daga frá móttöku bréfsins. Skipulagsráð staðfesti bréf byggingarfulltrúa á fundi sínum 10. mars 2010 og lóðarhafa var það tilkynnt með bréfi, dags. 12. mars 2010. Tilkynning um stöðvun framkvæmda var síðan birt [B] þann 29. mars 2010.

 

Hinn 9. apríl 2010 var lagt fram bréf borgarstjóra á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra, dags. 26. mars 2010, þar sem fram kom að samþykkt var á fundi borgarráðs 25. mars 2010 að vísa eftirfarandi tillögu til umhverfis- og samgöngusviðs, framkvæmda- og eignasviðs og skipulags- og byggingasviðs: „Borgarráðsfulltrúi VG (Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs) leggur til að framkvæmda- og eignasviði Reykjavíkurborgar verði falið að koma borgarlandinu við Laugarnestanga í viðunandi ástand á kostnað eiganda Laugarnestanga [X]. Framkvæmdum verði lokið fyrir varptíma fugla á svæðinu.“ Í meðfylgjandi greinargerð kemur fram að lóðarhafa hefði verið gert, með bréfi, dags. 1. júlí 2009, að koma borgarlandi við Laugarnestanga í viðunandi ástand ellegar yrði það gert á hans kostnað.

 

Skipulagsfulltrúi ákvað að kynna bréfið formanni skipulagsráðs og þann 14. apríl 2010 var málið tekið fyrir og því vísað til umsagnar hjá skipulagsstjóra. Á þeim fundi var bókuð ítrekun fulltrúa Vinstrihreyfinagarinnar – græns framboðs (VG) um að gripið yrði til aðgerða á lóð Laugarnestanga [X]. Einnig var bókað af hálfu fulltrúa Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks að málið væri til vinnslu hjá byggingarfulltrúa og yrði til umfjöllunar á næsta fundi skipulagsráðs.

 

Með bréfi byggingarfulltrúa til skipulagsstjóra, dags. 12. apríl 2010, voru málavextir raktir og það álit gefið að fjarlægja ætti óleyfisframkvæmdirnar og allar tilfæringar utan lóðarinnar. Þá taldi byggingarfulltrúi að þar sem lóðarhafi hefði átt í viðræðum við Reykjavíkurborg um kaup hinnar síðarnefndu á fasteigninni Laugarnestanga [X] væri rétt að kynna stöðu mála fyrir yfirstjórn Reykjavíkurborgar áður en ráðist yrði í aðgerðir. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að bréf byggingarfulltrúa hafi hlotið formlega afgreiðslu.

 

Í bréfi byggingarfulltrúa til skipulagsráðs, dags. 19. apríl 2010, var lagt til að gefinn yrði 35 daga frestur til þess að fjarlægja tilgreindar óleyfisframkvæmdir af lóðinni og ganga frá yfirborði hennar í samræmi við teikningar af lóðinni samþykktum þann 8. ágúst 2003. Yrði tímafresturinn ekki virtur myndi Reykjavíkurborg framkvæma það á kostnað lóðarhafa. Einnig var lagt til að skipulagsráð frestaði afgreiðslu tillögunnar með vísan til stjórnsýslulaga og gæfi lóðarhafa hæfilegan tíma frá birtingu tilkynningar til að fá að tjá sig um málið.

 

Á fundi skipulagsráðs þann 21. apríl 2010 var málið tekið fyrir og einnig lagt fram bréf [B], eiganda lóðarinnar, dags. 5. apríl 2010, til byggingarfulltrúa ásamt fylgiskjölum. Skipulagsráð bókaði eftirfarandi á fundi sínum: „Tillaga um málsmeðferð í bréfi byggingarfulltrúa dags. 19. apríl 2010 samþykkt.“

 

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 17. maí 2010, var lóðarhafa tilkynnt um afgreiðslu skipulagsráðs í málinu og um ógreidd byggingarleyfisgjöld og viðbótargatnagerðargjöld vegna samþykktar á byggingarleyfisumsókn frá 8. ágúst 2003 sem Reykjavíkurborg hafði gert við lóðareiganda og borgarráð samþykkt. Með samkomulaginu lýsti lóðarhafi því yfir að honum væri ljóst að lóðin væri fullbyggð og að honum væri óheimilt að breyta jarðvegi utan lóðamarka en framkvæmdir sem þegar höfðu verið framkvæmdar yrði veitt byggingarleyfi. Í júlí 2003 var deiliskipulag svæðisins samþykkt af borgarráði en því fólst m.a. breyting á byggingarreit umræddrar lóðar.

 

Lóðarhafa var jafnframt tilkynnt með bréfinu þann 17. maí að greiðsla gjaldanna væri forsenda þess að byggingarleyfið öðlaðist gildi. Yrðu þau ekki greidd væri samþykktin sem gerð var við Reykjavíkurborg árið 2003 ógild og þær viðbyggingar sem samþykktin tiltók væru óleyfisbyggingar, sem samkvæmt ákvæði 209. gr. í byggingarreglugerð nr. 144/1998, bæri að láta fjarlægja. Var honum jafnframt veittur 21 dagur til að sjá sig um málið.

 

Þann 31. maí 2010 sendi byggingarfulltrúi bréf til umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar og var sviðinu sent afrit af bréfi borgarbúans dags. 7. febrúar 2010 til þóknanlegrar meðferðar vegna atriða er lutu að umhverfi og útivist. Bréfinu fylgdi afrit af svarbréfi embættis byggingarfulltrúa til borgarbúans dags. 31. maí 2010. Í því bréfi kemur fram að byggingarfulltrúi telji málið, af sinni hálfu, fullupplýst og að áformað væri að leggja fram tillögu til skipulagsráðs í júní 2010 til aðgerða málinu, þ.e. að rífa mannvirki sem annars vegar væru reist í óleyfi og hins vegar væru ekki í samræmi við deiliskipulag. Auk þess var á það bent að framkvæmda- og eignasvið Reykjavíkur hefði fjarlægt verulegan hluta af tilfæringum sama lóðarhafa og ræst fram tjarnir. Borgarbúinn sendi byggingarfulltrúa tölvupóst þann 6. mars 2011 og þakkaði fyrir tiltekt utan lóðar en spurði um áætlanir varðandi hús í fjöruborði og á lóð. Ekki verður séð í gögnum að þeim tölvupósti hafi verið svarað.

 

Þann 14. september 2012 sendi borgarbúinn byggingarfulltrúa tölvupóst og spurði um stöðu málsins og hvað tefði að byggingar væru rifnar og fjarlægðar af Laugarnesinu, eins og byggingarfulltrúi hafði áformað í júní 2010. Erindið var ítrekað í öðrum tölvupósti til byggingarfulltrúa þann 10. nóvember 2012. Ekki verður séð að þeim tölvupósti hafi verið svarað, en hann var áframsendur til ritara byggingarfulltrúans. Erindið var svo ítrekað 7. og 26. desember 2012, sem og 9. janúar og 5. mars 2013.

 

Þannig voru síðustu samskipti byggingarfulltrúa við [A] þann 31. maí 2010. Tæpu ári síðar, 6. mars 2011, sendi [A] tölvupóst og ítrekaði erindi sitt svo 14. september 2012, sem og 5 sinnum eftir það á eins og hálfs árs tímabili, fram í mars 2013. Byggingarfulltrúi hafði áformað, og skipulagsráð samþykkt að grípa til aðgerða á Laugarnesinu, þ.e. rífa byggingar sem byggðar höfðu verið án byggingaleyfis eða heimilda í deiliskipulagi og var borgarbúinn að spyrja um gang mála.

 

Staðan á málinu í október 2013 var að engin ákvörðun hafði verið tekin af hálfu embættis byggingarfulltrúa um framhald aðgerða gegn lóðarhafa. Þegar mál þetta hófst voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 en skv. 2. mgr. 56. gr. þeirra bar að fjarlægja framkvæmdir sem brutu í bága við skipulag. Samkvæmt núgildandi skipulags- og mannvirkjalögum er þessi fortakslausa skylda ekki fyrir hendi, sbr. 3. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og 2. mgr. 55. gr.  mannvirkjalaga nr. 160/2010.

 

2.

Samskipti lóðarhafa og umhverfis- og skipulagssviðs

 

Samskipti Reykjavíkurborgar og lóðarhafa að Laugarnestanga nr. [X] varðandi ásigkomulag lóðarinnar og svæðisins í nágrenni lóðarinnar ná a.m.k. allt aftur til ársins 1997. Þann 23. apríl það ár samþykkti byggingarnefnd Reykjavíkurborgar bæði nýja og áður gerða viðbyggingu við hús hans með því skilyrði að af lóðinni yrði fjarlægður gámur, skúr, byggingarefni og umframjarðvegur.

 

Í apríl 2002 sendi byggingarfulltrúi Reykjavíkur lóðarhafa bréf og gerði athugasemd við að lóðin hefði ekki verið lagfærð í samræmi við samkomulagið sem gert hafði verið árið 1997. Með bréfinu voru framkvæmdir stöðvaðar. Byggingarfulltrúi lagði auk þess til við byggingarnefnd að óheimilar stækkanir á húsinu yrðu fjarlægðar að liðnum 30 daga fresti. Þeim tillögum var ekki fylgt eftir. Í maí 2002 voru steypuframkvæmdir stöðvaðar innan og utan lóðar við Laugarnestanga [X] en málinu ekki fylgt frekar eftir. Stuttu áður, þann 12. apríl 2002, hafði úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála sem starfaði á grundvelli þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fellt úr gildi samþykkt borgarráðs á deiliskipulagi þann 12. september 2000 vegna kæru lóðarhafa, dags. 12. október 2000. Með deiliskipulaginu hafði verið felldur út byggingarreitur sem gert hafði verið ráð fyrir á lóðinni um árabil á uppdráttum og teikningum sem voru meðferðar hjá borgaryfirvöldum. Taldi úrskurðarnefndin lóðarhafa ekki eiga lögvarinn rétt til þess að  byggja vinnustofu á umræddum byggingarreit. Hins vegar taldi úrskurðarnefndin að með deiliskipulaginu hefði Reykjavíkurborg gengið á rétt lóðarhafans sem hann hafði, í góðri trú, talið sig njóta. Var deiliskipulagið því fellt úr gildi að því leyti er varðaði lóðina nr. [X] við Laugarnestanga.

 

Í kjölfar alls sem að framan er rakið gerðu Reykjavíkurborg og lóðarhafi þann 9. apríl 2003 með sér samkomulag, sbr. það sem fram kom hér að framan, þess efnis að samþykkja ætti viðbætur sem reistar höfðu verið við húsið án leyfa og reyndarteikningar gerðar. Með samkomulaginu lýsti lóðarhafi því jafnframt yfir að honum væri ljóst að lóðin væri fullbyggð og að honum væri óheimilt að breyta jarðvegi utan lóðamarka. 22. júlí 2003 var deiliskipulag og byggingarreitur lóðarinnar samþykkt af borgarráði og þann 8. ágúst sama ár voru samþykktar byggingarnefndarteikningar fyrir mannvirki sem reist höfðu verið á lóðinni. Með samkomulaginu lýsti lóðarhafi því jafnframt yfir að hann myndi greiða gatnagerðargjöld, byggingarleyfisgjöld og önnur opinber gjöld þegar skipulags- og byggingarnefnd hefði samþykkt þær viðbyggingar sem reistar hefðu verið. Eins og fram kom hér að framan voru þessi gjöld ekki greidd af hálfu lóðarhafa. Á meðal þeirra gagna sem umboðsmaður hefur undir höndum er m.a. tölvupóstur lóðarhafa, dags. 10. desember 2003, til Alfreðs Þorsteinssonar þáverandi borgarfulltrúa þar sem raktar eru tillögur hins fyrrnefnda um kaup Reykjavíkurborgar á lóðinni. Fólst í þeim tillögum m.a. að Reykjavíkurborg keypti lóðina en að lóðarhafi fengi að búa þar á meðan hann lifði. Kvaðst lóðarhafi hafa rætt þetta við þáverandi borgarstjóra, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur. Þann 10. mars 2006 skilaði þáverandi borgarlögmaður, Hjörleifur B. Kvaran, minnisblaði til Alfreðs Þorsteinssonar, sem þá var forseti borgarstjórnar, þar sem því áliti var lýst að Reykjavíkurborg ætti að kaupa eignina. Í framhaldi þess var m.a. ráðist í að framkvæma verðmat á lóðinni en kaupin voru þó aldrei fullkláruð.

 

Þann 1. júlí 2009 sendi sviðsstjóri framkvæmda- og eignasviðs Reykjavíkurborgar lóðarhafa bréf þar sem gerðar voru verulegar athugasemdir við jarðrask sem hafði átt sér stað utan við lóðina, þvert á samkomulagið sem gert hafði verið 2003. Reykjavíkurborg hugðist koma borgarlandinu í sem næst fyrra horf og var lóðarhafa veittur 14 daga frestur til að tjá sig um málið og/eða ganga frá greiðslu vegna lagfæringa Reykjavíkurborgar. Þessu var ekki fylgt eftir.

 

Þann 4. mars 2010 var lóðarhafa tilkynnt að skipulags- og byggingarsviði hefði borist athugasemd um að búið væri að steypa upp hús í fjöruborðinu og að framkvæmdir við annað hús út við lóðamörk væru hafnar. Eins og áður kom fram en þar er um að ræða ábendingu borgarbúans frá 7. febrúar 2010. Með bréfinu var tilkynnt að allar framkvæmdir væru stöðvaðar og gefinn 14 daga frestur til að veita skriflegar skýringar. 12. mars 2010 var stöðvun framkvæmda samþykkt í skipulagsráði en málinu ekki fylgt frekar eftir.

 

Krafa um úrbætur á lóðinni var ítrekuð í mars 2010 þar sem tekið var fram að áður hefði farist fyrir að sviðið framfylgdi fyrirmælum sínum en að ekki yrði unað við óbreytt ástand. Þar var veittur 10 daga viðbótarfrestur til andmæla en að ella mætti búast við að sviðið léti án frekari fyrirvara og á kostnað lóðarhafa, lagfæra allt óleyfisrask umhverfis lóðina. Þessu var ekki fylgt eftir.

 

Þann 26. mars 2010 samþykkti svo borgarráð að vísa til umhverfis- og samgöngusviðs, framkvæmda- og eignasviðs og skipulags- og byggingarsviðs þeirri tillögu að svæðinu umhverfis Laugarnestanga [X] yrði komið í viðunandi ástand fyrir 20. apríl sama ár.

 

Andmæli bárust frá lóðarhafa 19. apríl 2010. Í lok apríl 2010 létu borgaryfirvöld framkvæma hreinsun svæðisins en ekki voru fjarlægðar steyptar framkvæmdir innan eða utan lóðar né gámur við lóðamörk.

 

Með bréfi 19. apríl 2010 lagði byggingarfulltrúi til við skipulagsráð að óleyfisframkvæmdir á og við lóðina yrði fjarlægðar, þ. á m. bátaskýli utan lóðar og hús sunnanvert á lóðinni. Lagt var til að 35 daga frestur yrði veittur en að honum liðnum myndi Reykjavíkurborg taka óleyfisframkvæmdir niður á kostnað lóðarhafa. Tillagan var samþykkt í skipulagsráði 21. apríl 2010 en málinu var ekki fylgt eftir. Byggingarfulltrúi tilkynnti lóðarhafa um afgreiðslu skipulagsráðs þann 17. maí 2010 sem og ógreidd byggingarleyfis- og viðbótargatnagerðargjöld vegna samþykktar á byggingarleyfisumsókn frá árinu 2003 og að greiðsla þeirra væri forsenda þess að byggingarleyfið öðlaðist gildi, eins og áður hefur verið rakið.

 

Í júlí 2010 sendi lóðarhafi borgarstjóra bréf þar sem hann lýsti vilja sínum til að taka að sér svæðið og gera þar álfa- og huldufólksbyggð. Frekari gögn hafa ekki fundist um framgang málsins af hálfu byggingarfulltrúa eða umhverfis- og skipulagssviðs.

 

III

Samskipti umboðsmanns við umhverfis- og skipulagssvið

 

Hinn 14. maí 2013 áttu umboðsmaður borgarbúa og borgarbúinn fund þar sem hann fór yfir kvörtun sína vegna málsmeðferðar umhverfis- og skipulagssviðs þar sem skriflegum erindum hans væri ekki svarað. Óskaði hann eftir að upphaflegu erindi hans frá 14. september 2012 yrði svarað.

 

Umboðsmaður  borgarbúa sendi byggingarfulltrúa bréf dags. 29. maí 2013 þar sem upplýst var um kvörtun borgarbúans og óskað eftir almennri umsögn og gögnum er málið varðaði.

 

Þann 9. júlí 2013 sendi byggingarfulltrúi bréf til borgarbúans þar sem beðist var velvirðingar á þeirri töf sem orðið hafði á að svara erindum hans og að ýmsar skýringar væru á því án þess að þær væru reifaðar frekar. Þá sagði að málið væri flókið og þyrfti að ígrunda vel, verið væri að safna efnisatriðum saman og fara yfir. Þegar grein yrði gerð fyrir aðgerðum af hálfu embættisins yrði [A] sent afrit af því og vonast var til að það yrði á næstu vikum. Afrit af bréfi þessu var sent á umboðsmann borgarbúa og taldi byggingarfulltrúinn sig þannig vera búinn að svara erindi umboðsmanns.

 

Þann 16. júlí 2013 ítrekaði umboðsmaður borgarbúa ósk sína um almenna umsögn og gögn varðandi málið.

 

Þann 9. september 2013 voru bæði bréf umboðsmanns borgarbúa til byggingarfulltrúa send honum í tölvupósti. Þann 10. október 2013 var erindið enn ítrekað með bréfi umboðsmanns til umhverfis- og skipulagssviðs.

 

Þann 14. október 2013 svaraði umhverfis- og skipulagssvið skriflega bréfi umboðsmanns borgarbúa sem upphaflega hafði verið óskað eftir 29. maí 2013. Þar var ferill málsins rakinn, tafir afsakaðar gagnvart bæði borgarbúanum og umboðsmanni borgarbúa en bent á að hinn fyrrnefndi ætti ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins sem gætu útskýrt töfina á svörum ásamt því að nýr byggingarfulltrúi tók við störfum árið 2011.

 

Stuttu síðar upplýsti byggingarfulltrúi á fundi með umboðsmanni að hann hefði verið í samskiptum við borgarlögmann með það að markmiði að leysa úr málefnum Laugarnestanga. Með hliðsjón af þeim upplýsingum sett umboðsmaður málið á bið. Nú liggur hins vegar fyrir að þær þreifingar skiluðu ekki árangri og lýkur embættið því málinu með útgáfu álits þessa.

 

IV

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

Afmörkun athugunar

 

Borgarbúinn kvartaði yfir því að erindum hans til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar varðandi óleyfisframkvæmdir á Laugarnestanga var ekki svarað. Athugun umboðsmanns borgarbúa í máli þessu hefur beinst að því hvort sú málsmeðferð sem borgarbúinn fékk uppfyllti þær kröfur sem gerðar eru í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sem og óskrifuðum meginreglum stjórnsýsluréttar varðandi málshraða, leiðbeiningarskyldu og svörun erinda. Þá athugaði umboðsmaður hvort byggingarfulltrúa bæri að framfylgja ákvörðun um stöðvun og niðurrif óleyfisframkvæmda á Laugarnestanga í samræmi við ákvarðanir fyrri byggingarfulltrúa og skipulagsráðs.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

 

Sá lagagrundvöllur sem álit umboðsmanns borgarbúa byggir á er í eðli sínu tvíþættur. Annars vegar reynir á málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins að því er varðar þá málsmeðferð sem erindi borgarbúans hlutu hjá umhverfis- og skipulagssviði. Í því samhengi reynir einna helst á óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins um að skriflegum erindum skuli svarað skriflega auk leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá reynir jafnframt á málshraðareglu  1. mgr. 9. gr. laganna.

 

Hins vegar reynir á reglur um réttaráhrif þeirra stjórnvaldsákvarðana sem Reykjavíkurborg tók og beint var að lóðarhafa. Í því samhengi skiptir máli að þegar ákvarðanir Reykjavíkurborgar voru teknar varðandi íþyngjandi inngrip í tengslum við óleyfisframkvæmd lóðarhafa voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 en í VI. kafla laganna var kveðið á um þvingunarúrræði og viðurlög með nokkuð öðrum hætti en í núgildandi mannvirkjalögum nr. 160/2010 og skipulagslögum nr. 123/2010. Samskipti byggingarfulltrúa við lóðarhafa, [B], eiga sér sögu allt aftur til ársins 1997 vegna ásigkomulags lóðarinnar og óleyfisframkvæmda. Voru skipulags- og byggingalög nr. 73/1997 í gildi allan þann tíma. Í núgildandi lögum er ekki fyrir að fara sömu fortakslausu skyldunni  til að beita íþyngjandi inngripi vegna slíkra aðstæðna. Í þessu tilliti er jafnframt nauðsynlegt að fjalla um jafnræðisreglu og stjórnsýsluvenju og samspil þeirra réttarheimilda við íhlutunarvald Reykjavíkurborgar vegna óleyfisframkvæmda.

 

3.

Sjónarmið umhverfis- og skipulagssviðs

 

Umhverfis- og skipulagssvið benti á, með bréfi, dags. 14. október 2013, að borgarbúinn ætti ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins er varðar Laugarnes og að það gæti átt þátt í því hve langur tími leið þar til erindum hans var svarað en sviðið rökstyður ekki frekar hvers vegna erindunum var ekki svarað, þótt gengist hafi verið við því að slíkur dráttur hafi verið ámælisverður. Þá benti sviðið á að nýr byggingarfulltrúi hefði tekið við störfum árið 2011 og hann hefði þurft tíma til að koma sér inn í málefni embættisins. Staðan á málinu væri sú að engin ákvörðun hefði verið tekin af hálfu embættisins um framhald aðgerða gegn lóðarhafa og vísað var til 3. mgr. 53. gr. nýrra skipulags- og byggingarlaga nr. 123/2010 sem og 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 sem tóku við af 56. gr. skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, en þar með breyttist fortakslaus skylda til að fjarlægja framkvæmdir sem í bága brutu við skipulag í heimild, sem felur í sér matskennda ákvörðun um hvort fjarlægja skyldi slíkar óleyfisframkvæmdir. Í bréfi sínu til borgarbúans, dags. 9. júlí 2013, sagði byggingarfulltrúi að ýmsu væri til að dreifa til skýringa á drætti svars en að ekki væri rétt að fara í þau atriði. Þá sagði hann að verið væri að safna saman efnisatriðum og yfirfara, en að málið væri flóknara en virtist við fyrstu sýn. Borgarbúanum yrðu send afrit af því sem honum myndi tilheyra í framhaldinu og vonast var til að niðurstaða lægi fyrir á næstu vikum.

 

 

4.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

4.1.

Um málshraða og reglu um svörun erinda

 

Það er grundvallarregla í íslenskum rétti að stjórnsýslan er lögbundin, þ.e. ákvarðanir og athafnir stjórnvalda verða annars vegar að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum og mega hins vegar ekki brjóta í bága við lög. Sérstakt eðli og hlutverk stjórnvalda, þ.e. í þágu borgaranna, leiðir þó til þess að starfsemi þeirra lýtur ýmsum óskráðum reglum sem fram hafa komið t.d. í umfjöllunum og niðurstöðum dómstóla og umboðsmanns Alþingis. Af hálfu löggjafans hefur verið við þetta miðað í lagasetningu, þ.e. þessar óskráðu reglur hafa haldið gildi sínu og hafa í vissum tilvikum víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin sjálf. Ein af þessum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins er að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á að fá skriflegt svar, nema erindið beri með sér að svara sé ekki vænst. Við setningu stjórnsýslulaga var reglan um að stjórnvöld skuli svara skriflega erindum sem þeim berast sérstaklega tiltekin sem ein þessara óskráðu reglna, sbr. athugasemdir við það ákvæði er síðar varð að 20. gr. laganna og mælir fyrir um birtingu stjórnvaldsákvarðana segir orðrétt: „Í vöxt virðist hafa færst að ákvarðanir séu tilkynntar skriflega enda er meginreglan sú að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald, eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst.“

 

Af athugasemdum við ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaganna verður ekki ráðið hversu ríkar kröfur verði gerðar til svara stjórnvalda við þeim erindum sem þeim berast. Við mat á því hvaða kröfur verður að gera til slíkra svara verður að hafa í huga þau sjónarmið sem leidd verða af meginreglunni um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og ákvæði 7. gr. stjórnsýslulaga byggist á Samkvæmt hinni síðarnefndu reglu er stjórnvöldum skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Ekki er einhlítt hversu langt stjórnvöld verða að ganga til að koma til móts við þarfir og óskir borgaranna á grundvelli leiðbeiningarskyldunnar heldur ræðst umfang skyldunnar af eðli og efni máls sem um ræðir. Stjórnvöldum er til dæmis ekki almennt skylt að veita ítarlegar leiðbeiningar í svörum sínum við erindum borgaranna nema þeir hafi sjálfir veigamikla og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Þá verður einnig að líta til þess hvaða kosti stjórnvöld hafa til að veita leiðbeiningar með tilliti til fjölda mála og annarra aðstæðna.

 

Í þessu samhengi má jafnframt vísa til álits umboðsmanns Alþingis nr. 5387/2008. Þar er bent á að í þeim tilvikum þegar borgararnir eða samtök þeirra beina skriflegum erindum til stjórnvalda, og það verður ekki beint ráðið af erindinu að svars sé ekki vænst, er það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld leggi meðferð og afgreiðslu þeirra erinda í skipulegan farveg sem miðar að því að erindið fái afgreiðslu lögum samkvæmt. Sé það ljóst af erindinu að, þrátt fyrir að svara stjórnvalds sé vænst, það leiði ekki til þess að því verði lokið með stjórnvaldsákvörðun leysir það ekki stjórnvaldið undan því að taka afstöðu til þess hvernig eigi að bregðast við ósk um svar við erindinu. Verður sú afstaða að vera í samræmi við framangreinda meginreglu um svör við skriflegum erindum. Af samspili framangreinds annars vegar og þeirrar leiðbeiningarskyldu sem á stjórnvöldum hvílir hins vegar leiðir að telja verður að stjórnvöld þurfi í svari við slíku erindi að gera grein fyrir því í hvaða farveg það hafi verið lagt og þar með hvort þess sé að vænta að stjórnvaldið bregðist eitthvað frekar við erindinu. Í þessu sambandi verður að horfa til stöðu borgarans þannig að hann geti ráðið af svarinu hvort það sé tilefni til þess fyrir hann að aðhafast frekar eða bregðast á einhvern hátt við, t.d. gagnvart stjórnvöldum eða öðrum aðilum vegna þess máls sem hið upphaflega erindi hans til stjórnvalda fjallaði um. Þar auki má telja ljóst að almennt krefjist það ekki umfangsmikillar vinnu að útbúa slíkt svar af hálfu stjórnvalds hverju sinni. Þannig sé það hluti starfsskyldna stjórnvalda að borgarinn fái, í formi skriflegs svars, upplýsingar um viðbrögð stjórnvaldsins við erindi hans.

 

Í því máli sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að Reykjavíkurborg svaraði ekki tilgreindum erindum borgarbúans. Með hliðsjón af því sem að framan er reifað verður ekki komist að annarri niðurstöðu en að Reykjavíkurborg hafi borið að svara erindi borgarbúans enda var ljóst af erindum hans að svara var vænst. Sú staðreynd að lögvarðir hagsmunir borgarbúans af úrlausn málsins kunni að hafa verið óþekktir eða óljósir leysir Reykjavíkurborg ekki undan þeirri skyldu að svara erindum hans.

 

* * *

 

Stjórnvöldum er ekki eingöngu skylt að svara þeim erindum sem að þeim beinast eins, sbr. framangreint, heldur ber að svara þeim án ástæðulausra tafa. Í málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um að þegar erindi berast skal stjórnvald svara þeim svo fljótt sem unnt er sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Þrátt fyrir að gildissvið stjórnsýslulaga takmarkist við mál þar sem ætlunin er að taka stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra, er litið svo á að ekki sé tækt að gagnálykta frá þessari reglu á þá leið að hún eigi ekki við í öðrum tilvikum. Sjá hér t.d. ummæli umboðsmanns Alþingis í áliti nr. 5932/2010 en þar segir: „Á það er hins vegar að líta að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga byggist, eins og fleiri reglur laganna, á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins sem hefur mun víðtækara gildissvið. Af hinni óskráðu meginreglu leiðir að stjórnvöldum ber almennt að svara skriflegum erindum sem þeim berast án ástæðulausra tafa enda uppfylli erindið skilyrði um að ráðið verði af efni þess að vænst sé svars og erindið sé á verksviði stjórnvaldsins.“ Sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis nr. 2352/1998, 2654/1999 og 6182/2010.

 

Af samspili málshraðareglunnar og reglunnar um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda leiðir því að stjórnvöldum ber að upplýsa um að erindi hafi verið móttekið og í hvaða farveg það hefur ratað. Í þeim tilvikum þegar réttlætanlegar tafir verða á afgreiðslu erindis ber að upplýsa um ástæður tafanna og hvenær vænta má svara. Ef viðkomandi á ekki lögvarða hagsmuni í málinu þá skal upplýsa og leiðbeina þar um en það er hluti af leiðbeiningaskyldu stjórnvalda.

 

Í máli því sem hér er til umfjöllunar liggur annars vegar fyrir að borgarbúinn fékk ekki svör við bréfi sínu, dags. 7. febrúar 2010, fyrr en 31. maí 2010 er hann fékk afrit af svari Byggingarfulltrúa til umhverfis- og skipulagssviðs. Hins vegar liggur fyrir að ekkert svar barst frá byggingarfulltrúa við fyrirspurn borgarbúans frá 14. september 2012, sem raunar var ítrekun á fyrirspurn frá því 6. mars 2011. Svör bárust honum ekki fyrr en 9. júlí 2013, eftir að hann hafði leitað til umboðsmanns borgarbúa með mál sitt. Í málinu liggur því fyrir að borgarbúinn fékk ekki skriflegt svar við öðru erindi sínu í tæpa fjóra mánuði og hinu, þrátt fyrir ítrekanir, í 1.221 dag. Hér má þó vissulega á það benda að umfang máls hverju sinni hefur áhrif í þessum efnum, enda þær kröfur sem málshraðareglan og aðrar reglur stjórnsýsluréttar afstæðar. Að því sögðu er þó ljóst að sú afstaða umhverfis- og skipulagssviðs, að borgarbúinn ætti ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, lá að því er virðist af gögnum málsins fyrir auk þess að byggingarfulltrúi upplýsti borgarbúann, er svör loks bárust, að hann yrði upplýstur frekar um framgang málsins að því leyti sem úrlausn þess varðaði borgarbúann.

 

Þegar borgarbúar beina skriflegum erindum til Reykjavíkurborgar leiða vandaðir stjórnsýsluhættir til þess að erindi skuli lagt í skipulegan farveg er miði að því að erindið fái afgreiðslu lögum samkvæmt. Liggi fyrir við móttöku erindis að, þrátt fyrir að þar sé óskað eftir svari, erindið verður ekki ráðið til lykta með stjórnvaldsákvörðun, leysir það Reykjavíkurborg ekki undan þeirri skyldu að taka afstöðu til þess hvernig eigi að bregðast við ósk um svar við erindinu og þá í samræmi við framangreinda meginreglu um svör við skriflegum erindum. Þá leiðir leiðbeiningaregla stjórnsýsluréttarins einnig til þess að Reykjavíkurborg beri skylda til að svara slíku erindi og staðfesta að það hafi borist, auk þess að gera grein fyrir því í hvaða farveg það hafi verið lagt og þar með hvort þess sé að vænta að Reykjavíkurborg bregðist frekar við erindinu. Slík vinnubrögð eru til þess fallin að tryggja að upplifun borgarbúans af málsmeðferðinni verði jákvæð, enda hafi hann þá ekki ástæðu til að ætla að Reykjavíkurborg sé að brjóta gegn þeim réttindum sem stjórnsýslurétturinn veitir honum. Er það jafnframt til þess fallið að auka traust á stjórnsýslunni, gagnsæi og trúverðugleika. Eins og áður sagði bárust borgarbúanum engin svör frá Reykjavíkurborg um langt skeið og ekkert gerðist varðandi óleyfisframkvæmdirnar sem hann spurði um. Er því um gróft brot á málshraðareglu stjórnsýsluréttarins að ræða.

 

Umboðsmaður borgarbúa þurfti einnig að ítreka erindi sitt, en bréf var fyrst sent þann 29. maí 2013, ítrekað þann 16. júlí sama ár en svar barst ekki fyrr en 14. október 2013. Þó má taka fram að byggingarfulltrúi taldi sig hafa svarað erindinu með svari til borgarbúans þann 9. júlí 2013. Umboðsmaður borgarbúa, sem gaf 10 daga frest til svars, barst ekki svar í 138 daga, en sá dráttur skýrist að einhverju leyti á misskilningi.

 

4.2.

Um lögmæti, lagaskil og traust til stjórnvalda

 

Í 1. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er mælt fyrir um markmið laganna. Þar segir að markmið þeirra sé að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir sem hafi efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi að leiðarljósi, að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja varðveislu náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi og að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni bygginga og annarra mannvirkja sé fullnægt.

 

Nánast samhljóða markmiðsákvæði er að finna í 1. gr. núgildandi skipulagslaga nr. 123/2010. Þá segir í 1. gr. núgildandi laga um mannvirki nr. 160/2010 að markmið laganna sé m.a. að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt, sbr. a-lið ákvæðisins, auk þess að stuðla að endingu og hagkvæmni mannvirkja, sbr. b-lið og tryggja aðgengi fyrir alla, sbr. e-lið. Stjórnvöldum skipulags- og byggingarmála og þeirra starfsliði er eðli málsins samkvæmt gert að vinna að markmiði þessara laga með ákvarðanatöku sinni.

 

Núgildandi skipulags- og mannvirkjalög leystu áðurgildandi skipulags- og byggingarlög af hólmi frá og með 1. janúar 2011 en síðastnefndu lögin höfðu gilt frá 1. janúar 1998. Voru þau lög því í gildi þegar ráðist var í hinar umdeildu framkvæmdir af hálfu lóðarhafa að Laugarnestanga nr. [X].

 

Í 1. mgr. 56. gr. eldri laganna nr. 73/1997 var að finna heimild til handa skipulagsfulltrúa til að stöðva framkvæmdir sem ráðist var í án leyfis. Framkvæmdaleyfisskyldar framkvæmdir skyldu háðar staðfestingar sveitarstjórnar en byggingarleyfisskyldar framkvæmdir háðar því að byggingarfulltrúi leitaði staðfestingar byggingarnefndar svo fljótt sem við yrði komið. Í 2. mgr. 56. gr. laganna sagði að ef byggingarframkvæmd, sem fellur undir IV. kafla laganna, væri hafin án þess að leyfi hefði verið fengið fyrir henni og hún bryti í bága við skipulag, eða framkvæmd væri hafin með byggingarleyfi sem bryti í bága við skipulag, bæri byggingarfulltrúa að stöðva framkvæmdir tafarlaust og síðan skyldi hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þá var í 4. mgr. sama ákvæðis kveðið á um að óheimilt væri að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þá sagði í 5. mgr. að byggingarnefnd gæti ávallt mælt fyrir um að fjarlægja ætti ólöglega byggingu eða byggingarhluta, jarðrask skuli afmáð eða starfsemi hætt. Er ljóst að í framkvæmd var litið svo á að um fortakslausa skyldu væri að ræða samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins til þess að fjarlægja t.d. byggingu eða byggingarhluta að öðrum skilyrðum uppfylltum, sbr. t.d. niðurstöður Hæstaréttar í Hrd. 6. nóvember 2008 (32/2008) og Hrd. 22. nóvember 2012 (138/2008).

 

Sú breyting varð við gildistöku núgildandi mannvirkjalaga hinn 1. janúar 2011 að byggingarfulltrúa var gert að leggja á það mat hvort fjarlægja eigi óleyfisframkvæmdir. Samkvæmt lögskýringargögnum var markmiðið með breytingunni að hlúa betur að meðalhófi við íþyngjandi inngrip á grundvelli laganna. Í meðalhófsreglu stjórnsýslulaga felst að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.

 

Í lóðarskilmálum sem fram koma í gildandi deiliskipulagi, dags. 12. september 2000, sbr. einnig síðari breytingar sem samþykkar voru í borgarráði þann 22. júlí 2003, fyrir Laugarnestanga kemur fram að ekki sé leyfilegt að afmarka lóðir svo sem með girðingum, jarðvegsmönum, limgerði né loka gönguleiðum með strandlengju. Þá kemur ennfremur fram að hafa skuli samráð við Borgarskipulag og Árbæjarsafn varðandi skipulag og frágang lóða, lit húsa og framkvæmdir á lóð og leggja fyrir umhverfis- og heilbrigðisnefnd til umsagnar. Áðurnefnd breytingartillaga var gerð í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 12 apríl 2002 en kærandi í því máli var, eins og áður hefur komið fram, umræddur lóðarhafi. Í greinargerð tillögunnar kemur fram að lóðarhafi geri engar athugasemdir við að skipulagið yrði fært í það horf sem það var við samþykkt borgarráðs þann 12. september 2000. Í breytingartillögunni var þó gert ráð fyrir smávægilegum breytingum, sbr. áðurnefnt samkomulag það sem lóðarhafi gerði við Reykjavíkurborg þann 9. apríl 2003. Í byggingarskilmálum sem fram koma í gildandi deiliskipulagi fyrir Laugarnestanga [X], kemur fram að á byggingarreit fyrir lóðina sé ekki gert ráð fyrir öðrum byggingum eða stækkun á núverandi byggingu annarri en þeirri að heimilt sé að reisa bryggjuskála ofan á núverandi bryggjuverönd sem tengja saman hús og bryggju. Bryggjuskálarnir skuli vera á einni hæð og þakhæð ekki hærri en 3 metrum ofan við núverandi bryggjugólf. Á byggingarreit fyrir bryggju sé heimilt að hafa opna timburverönd en ekki aðrar byggingar. Af skýringaruppdrætti er ljóst að eina mannvirkið á lóðinni er íbúðarhúsnæði lóðarhafa.

 

Í málinu liggur fyrir að framkvæmdir hófust í gildistíð eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var m.a. samkomulag gert þann 9. apríl 2003 við lóðarhafa um að þær framkvæmdir sem fyrir voru væru samþykktar en að óheimilt væri að byggja nokkuð eða breyta jarðvegi utan lóðamarka. Þrátt fyrir það hefur byggingum og jarðvegi verið raskað eftir að samkomulagið var gert. Ekkert nýtt samkomulag hefur verið gert við lóðarhafa að umboðsmanni borgarbúa vitandi en samkvæmt þeim gögnum sem umboðsmaður hefur undir höndum bar lóðarhafi fram þá tillögu, með bréfi dags. 2. júlí 2010, við borgarstjóra að hann tæki að sér umsjón svæðisins í því skyni að gera þar álfa- og huldufólksbyggð. Viðbrögð við erindinu liggja ekki fyrir.

 

Sú langa samskiptasaga skipulags- og byggingaryfirvalda Reykjavíkurborgar við lóðarhafa sýnir svo ekki verður um villst að lóðarhafi hefur ítrekað ráðist í óleyfilegar framkvæmdir á lóð sinni og utan lóðarmarka þrátt fyrir að hafa áður viðurkennt, þ. á m. með samkomulagi sínu við Reykjavíkurborg frá 9. apríl 2003, að hann hafi fullnýtt heimild sína til bygginga á lóðinni. Þrátt fyrir að einhverjar óleyfisframkvæmdir utan lóðarmarka hafi verið fjarlægðar liggur ennfremur fyrir að í dag eru til staðar óleyfilegar byggingar, jarðrask og aðrar framkvæmdir á og við lóðina að Laugarnestanga [X]. Má þar m.a. nefna steinsteypt bátaskýli utan lóðar, steinsteypt hús á suðurhluta lóðarinnar, flutningagám á suðurjaðri lóðar, stein- og grjótvörður utan lóðarinnar og ýmislegt annað rask. Auk þess hefur lóðarhafi, samkvæmt þeim gögnum sem umboðsmaður hefur undir höndum, hvorki greitt byggingarleyfisgjald fyrir byggingarleyfi sem veitt var í kjölfar áðurnefnds samkomulags né gatnagerðargjöld, en af samkomulaginu verður ekki annað ráðið en að greiðsla umræddra gjalda hafi verið á meðal forsendna þess.

 

Ákvörðun stjórnvalds þess efnis að beita borgarana þvingunarúrræðum, t.d. samkvæmt 1. eða 2. mgr.  55. gr. núgildandi mannvirkjalaga eða 2. mgr. 56. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga, er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun sem tekin er einhliða af stjórnvaldi og kveður á um rétt eða skyldu manna með bindandi hætti enda feli hún í sér lok tiltekins og fyrirliggjandi máls. Af þessu leiðir að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaganna gilda um slíkar ákvarðanir. Hér skiptir einkum máli 1. mgr. 20. gr. laganna. Samkvæmt því ákvæði hefur stjórnvaldsákvörðun bindandi réttaráhrif fyrir bæði aðila fyrirliggjandi máls og stjórnvaldið sjálft sem ákvörðunina frá birtingu hennar gagnvart hinum hinum fyrrnefnda. Af þessu leiðir, sbr. einnig 1. mgr. 23. gr. laganna, að stjórnvald getur almennt ekki breytt ákvörðun sinni eftir birtingu hennar nema með töku nýrrar stjórnvaldsákvörðunar, t.d. með endurupptöku máls eða afturköllun samkvæmt viðeigandi ákvæðum stjórnsýslulaga.

 

Í máli því, sem hér er til umfjöllunar, hafa fjölmargar slíkar stjórnvaldsákvarðanir verið teknar varðandi skyldu lóðarhafa að Laugarnestanga nr. [X] til þess að fjarlæga óleyfisframkvæmdir og færa lóð sína og borgarland í nágrenni hennar í það horf sem gert er ráð fyrir í skipulagsáætlunum og lögum. Er af framangreindu ljóst að umhverfis- og skipulagssviði bar, og ber enn, að framfylgja þeim ákvörðunum sem það tók endurtekið um stöðvanir framkvæmda, hreinsun lóðar og niðurrif óleyfisframkvæmda að Laugarnesi, þá einkum samkvæmt 2. mgr. 56. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga. Eins og áður hefur komið fram er það grundvallarregla í íslenskum rétti að stjórnsýslan er lögbundin. Felur það m.a. í sér að athafnir, í þessu tilviki óbeint athafnaleysi, og ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér viðhlítandi lagagrundvöll. Er sá grundvöllur, sem umhverfis- og skipulagssvið hefur byggt aðgerðarleysi sitt í málum varðandi lóðarhafa, vandséður. Af þessu leiðir einnig að ekki verður séð að lagaskil hafi þýðingu enda ljóst að í gildistíð eldri laga var fyrir hendi ótvíræð skylda Reykjavíkurborgar til aðgerða að þessu leyti. Þá er einnig vert að minnast á að sú breyting, sem varð á þessari skyldu samkvæmt 2. mgr. 56. gr. eldri laganna, byggðist fyrst og fremst á meðalhófssjónarmiðum. Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að Reykjavíkurborg hafi beitt valdi sínu með hóflegum hætti, enda lóðarhafa margoft veittir frestir til þess að koma að andmælum sínum, væru nokkur. Var það ýmist ekki gert eða beðið fram til loka þess frests sem gefinn var. Á meðal þeirra gagna sem umboðsmaður hefur undir höndum er álit borgarlögmanns frá fyrri hluta ársins 2014 sem aflað var af hálfu byggingarfulltrúa. Þar kemur fram það álit embættisins að það gengi ekki gegn meðalhófssjónarmiðum að ráðast í boðaðar aðgerðir gagnvart lóðarhafa.

 

Hér verður einnig að hafa í huga þau áhrif sem aðrar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaganna geta haft í þessum efnum, t.d. málshraðareglan. Um efni reglunnar og þær kröfur sem hún leggur á herðar stjórnvalda vísast til þess sem fram kom hér að framan. Varðandi ógildingu stjórnvaldsákvarðana vegna annmarka á málsmeðferð hefur almennt verið litið svo á að til staðar verði m.a. að vera verulegur annmarki að lögum. Við mat á því hvort brot gegn málshraðareglunni teljist slíkur annmarki á ákvörðun hefur verið lagt til grundvallar að það leiði aðeins til ógildingar hafi brotið leitt til rangrar efnislegrar niðurstöðu í viðkomandi máli. Hefur þannig oft verið litið svo á, bæði hjá dómstólum og umboðsmanni Alþingis, að brot á málshraðareglunni valdi ekki eitt og sér ógildingu ákvörðunar heldur þurfi eitthvað annað og meira að koma til. Um beitingu þvingunarúrræða, t.d. samkvæmt ákvæðum laga á sviði skipulags- og byggingarmála, gilda hins vegar önnur sjónarmið. Hafi orðið óréttlættar tafir á beitingu þeirra í kjölfar ákvörðunar stjórnvalds þess efnis hefur það leitt til ógildingu. Þannig virðast stjórnvöld hafa ákveðinn tíma til þess að beita beinum þvingunarúrræðum til þess að aflétta ólögmætu ástandi. Verði óréttlættur dráttur þar á getur komið til þess að slíkum úrræðum verði ekki beitt löngu síðar, sbr. t.d. niðurstöður Hæstaréttar í Hrd. 1996, bls. 1868 og Hrd. 9. desember 2010 (80/2010).

 

Hér kann því að hafa myndast varhugavert fordæmi gagnvart lóðarhafa enda getur meðferð stjórnsýsluvalds vakið réttmætar væntingar hjá málsaðilum. Sjá um það t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 2763/1999 og 3307/2001. Auk þess ber að hafa í huga að þeim sem gert er að sæta þvingunarúrræði, t.d. eiganda mannvirkis, er jafnan að lögum fenginn kæruréttur fallist hann ekki á stjórnvaldsákvörðun um beitingu slíks úrræðis. Þannig var í 8. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga mælt fyrir um kæruheimild til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og slíka heimild er einnig að finna 59. gr. núgildandi mannvirkjalaga. Samkvæmt því ákvæði er unnt að kæra stjórnvaldsákvarðanir á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem starfar samkvæmt lögum nr. 130/2011. Hefði lóðarhafa verið í lófa lagið að beina ágreiningsmálum sínum í þann farveg en samkvæmt þeim gögnum sem umboðsmaður hefur undir höndum hefur það ekki verið gert.

 

Að lokum má benda á þau sjónarmið, sem liggja lögum og reglum á sviði stjórnsýsluréttar til grundvallar, að þeim er ætlað að stuðla að festu í framkvæmd og skapa traust á milli borgaranna annars vegar og stjórnvalda hins vegar. Þetta traust er nauðsynlegt í lýðræðisþjóðfélagi enda vart hægt að ætlast til þess að borgararnir fari að lögum geri stjórnvöld það ekki. Í þessu samhengi skiptir því miklu máli að hinn almenni borgari upplifi framkvæmdina ekki þannig að stjórnsýsluvaldi sé beitt af geðþótta enda eigi hann væntingar til þess að stjórnvöld bregðist við í samræmi við lög og stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru og að þeim verði framfylgt.

 

4.3.

Sjónarmið um jafnræðisreglu

 

Eins og áður hefur verið rakið um lagagrundvöll þeirra þvingunarúrræða sem Reykjavíkurborg hefur beint að lóðarhafa að Laugarnestanga nr. [X] er ljóst að samkvæmt eldri lögunum var til staðar skylda byggingarfulltrúa til aðgerða í málum sem þessum en samkvæmt núgildandi lögum er heimild að ræða. Í báðum tilvikum, þ.e. þar sem tekin er ákvörðun af hálfu stjórnvalds um beitingu þvingunarúrræðis, er um að ræða stjórnvaldsákvörðun, sbr. það sem fram kom hér að framan. Slíkar stjórnvaldsákvarðanir fela, í fyrsta kasti, í sér tilmæli til málsaðila um að aðhafast, þ.e. fjarlægja t.d. tiltekið mannvirki. Verði málsaðili ekki við því er áskilið að stjórnvaldið, sem hina upphaflegu ákvörðun tók, getur látið fullnusta hinni upphaflegu athafnaskyldu, þ.e. fjarlægja t.d. viðkomandi mannvirki, á kostnað málsaðila. Það felur í sér nýja stjórnvaldsákvörðun. Sinni stjórnvaldið því hins vegar ekki og lætur athafnaleysi málsaðila í kjölfar upphaflegu ákvörðunarinnar viðgangast er ekki um slíka ákvörðun að ræða, enda skortir á að bundinn sé endir á fyrirliggjandi mál um rétt eða skyldu aðila þess.

 

Í 11. gr. stjórnsýslulaga er að finna jafnræðisreglu þá er gildir á sviði stjórnsýsluréttar. Ákvæðið byggir í grunninn á óskráðri meginreglu um jafnan rétt borgaranna og hefur því víðtækara gildissvið en leiðir af stjórnsýslulögum, sbr. einnig þá jafnræðisreglu sem mælt er fyrir um í 65. gr. stjórnarskrár. Ákvæði 11. gr. stjórnsýslulaga er tvíþætt. Í 1. mgr. ákvæðisins felst að efni til samræmisregla, þ.e. þegar stjórnvald hefur byggt ákvörðun eða athöfn sína á tilteknum sjónarmiðum við beitingu matskennds lagaákvæðis ber því að leggja sömu sjónarmið til grundvallar þegar sambærilegt mál kemur til úrlausnar á grundvelli sama lagaákvæðis. Með öðrum orðum, úr sambærilegum málum ber að leysa úr á sambærilegan hátt. Á hinn bóginn hefur einnig verið af þessu leitt að úr ósambærilegum málum beri að leysa á ósambærilegan hátt. Í 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaganna er svo að finna hinn hluta reglunnar, bann við hvers konar ómálefnalegri mismunun. Er þetta í raun kjarni jafnræðisreglunnar sem, eins og áður sagði, hefur ótvírætt gildi umfram gildissvið stjórnsýslulaganna.

 

Í máli þessu hefur umhverfis- og skipulagssvið einkum vísað til þess að um flókið mál sé að ræða sem þurfi að ígrunda vel og að nýr/nýir byggingarfulltrúi hafi tekið við störfum. Ekki verður séð að færð hafi verið fram hlutlæg og málefnaleg sjónarmið sem réttlæta aðra meðferð í máli þessu en í öðrum sambærilegum málum. Ljóst er að umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar hefur í fjölda annarra mála gengið mun harðar fram á grundvelli sömu lagaheimilda og hér um ræðir, þ. á m. beitt dagsektum hafi aðili ekki orðið við tilmælum um stöðvun framkvæmda eða fjarlægingu mannvirkis. Hér verður einnig að hafa í huga það sem fram kom hér að framan um það traust sem nauðsynlegt er að ríki á milli borgaranna og stjórnvalda. Slík handahófskennd vinnubrögð við afgreiðslu mála eru að auki til þess fallin að fara gegn áðurnefndum jafnræðisreglum. Verður að líta svo á að svör þau sem borist hafa frá umhverfis- og skipulagssviði séu ekki fullnægjandi að þessu leyti.
 

V.

Niðurstaða

 

Það er niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að Reykjavíkurborg hafi ekki farið að lögum í því máli sem til umfjöllunar er í áliti þessu. Annars vegar hvað varðar málsmeðferð vegna ábendingar borgarbúans og hins vegar hvað varðar aðgerðir gagnvart lóðarhafa að Laugarnestanga nr. [X].

 

Verður að telja afar ámælisvert hve mikill dráttur var á svörum til borgarbúans og umboðsmanns borgarbúa frá umhverfis- og skipulagssviði. Beinir umboðsmaður borgarbúa að þessu leyti þeim tilmælum til umhverfis- og skipulagssviðs að verklag varðandi svörun til þeirra einstaklinga og lögaðila, sem til sviðsins leita, verði endurskoðað hið fyrsta til samræmis við þær reglur stjórnsýsluréttarins og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti sem rakin er hér að framan. Það athugast þó að dráttur á svörum til umboðsmanns kann að hafa stafað af misskilningi af hálfu embættis byggingarfulltrúa og er það tekið til greina.

 

Þá verður einnig talið afar ámælisvert að umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurbogar hafi ekki sinnt því að grípa til aðgerða í samræmi við þær ákvarðanir sem teknar hafa verið í málum varðandi lóðina að Laugarnestanga nr. [X] og svæðið þar í kring. Er vandséð hvernig markmiðum laga á sviði skipulags- og byggingarmála verði náð með slíku aðgerðar- og sinnuleysi af hálfu Reykjavíkurborgar. Beinir umboðsmaður að þessu leyti þeim tilmælum til umhverfis- og skipulagssviðs að haga aðgerðum sínum á þessu málasviði í samræmi við þau lög, reglur og sjónarmið sem hér hafa verið rakin. Þá er þeim tilmælum beint til sviðsins að taka málið til nýrrar afgreiðslu og byggi þá afgreiðslu á þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í bréfi þessu.