bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 104/2014

Dagsetning álits: 
Miðvikudagur, janúar 13, 2016

A leitaði til umboðsmanns borgarbúa og kvartaði undan framkomu forstöðumanns og starfsfólks þjónustukjarna á vegum Reykjavíkurborgar. Laut kvörtun hennar að því að henni hafi verið neitað um lögbundna þjónustu og umönnun í samræmi við þarfir hennar á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða. Henni hafi verið mismunað með ólögmætum hætti á grundvelli heilsufars. Taldi A sig einnig hafa orðið fyrir niðrandi og særandi framkomu af hálfu starfsfólksins. Auk þess hafi henni verið meinað að haga tölvunotkun eftir sínu höfði, enda hafi starfsfólk skipað henni að hætta að nota tölvu sína 30 mínútum áður en það veitti henni þjónustu, en með því hafi sjálfsákvörðunarréttur hennar og friðhelgi verið skert með ólögmætum hætti.

Athugun umboðsmanns var tvíþætt. Annars vegar var athugað hvort framkoma í garð A sem og viðbrögð velferðarsviðs hefði verið í samræmi við lög og reglur sem gilda um þjónustu við fólk með fötlun, vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur starfsmanna Reykjavíkurborgar. Hins vegar var athugað hvort ákvörðun um takmörkun á tölvunotkun A fæli í sér ólögmæta takmörkun á friðhelgi einkalífs og heimilis hennar.

Umboðsmaður taldi að ummæli starfsmanns þjónustukjarnans í garð A og viðbrögð forstöðumanns í kjölfar þeirra hefðu ekki verið í samræmi við þá faglegu og vönduðu stjórnsýsluhætti sem ætlast væri til að starfsfólk þjónustukjarnans sýndi í störfum sínum samkvæmt almennum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um vandaða stjórnsýsluhætti, mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar og siðareglum starfsmanna Reykjavíkurborgar. Umboðsmaður gerði athugasemdir við að kvörtun A varðandi ummælin hefði ekki verið færð í réttan farveg varðandi skráningu athugasemda í samræmi við verklag velferðarsviðs um atvikaskráningar í kjölfar kvartana borgarbúa vegna veittrar þjónustu.

Umboðsmaður taldi jafnframt að Reykjavíkurborg væri skylt að tryggja að aðbúnaður starfsfólks og vinnuumhverfi væri þess eðlis að því væri unnt að stunda vinnu sína með þeim hætti sem lög og reglur mæltu fyrir um, ellegar væri hætt við að þjónustuþegar yrðu fyrir óbeinni mismunun. Að mati umboðsmanns var háttsemi starfsmanns þjónustukjarnans gagnvart A ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Þá taldi umboðsmaður að fyrirskipanir forstöðumanns og starfsfólks þjónustukjarnans um að A skyldi hætta allri tölvunotkun hálftíma fyrir framkvæmd þjónustu sem henni var veitt, fæli í sér óeðlileg afskipti og truflanir á einkalífi hennar. Slík afskipti færu í bága við þau réttindi sem tryggð eru í  71. gr. sjórnarskrár og 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 1. mgr. 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 104/2014

 

I.

Kvörtun

 

Þann 15. maí 2014 leitaði A, kt. 000000-0000, Y, Reykjavík, (hér eftir borgarbúinn) til umboðsmanns borgarbúa. Hefur hún gert athugasemdir við framkomu forstöðumanns og starfsfólks þjónustukjarnans að Y. Lýtur kvörtun borgarbúans að því að henni hafi verið neitað um lögbundna þjónustu og umönnun í samræmi við þarfir hennar á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða. Hafi henni því verið mismunað með ólögmætum hætti á grundvelli heilsufars. Þá telur hún sig einnig hafa orðið fyrir niðrandi og særandi framkomu af hálfu starfsfólks. Jafnframt hafi henni verið meinað að haga tölvunotkun eftir sínu höfði, enda hafi starfsfólk skipað henni að hætta að nota tölvu sína 30 mínútum áður en það kæmi að sinna þjónustu til hennar en með því hafi sjálfsákvörðunarréttur hennar og friðhelgi verið skert með ólögmætum hætti.

 

II.

Málsatvik

Borgarbúinn býr í sjálfstæðri búsetu í íbúð að Y og fær samþætta heima- og stuðningsþjónustu sem og heimahjúkrun frá þjónustukjarna er sinnir þörfum íbúa að Y. Til nauðsynlegrar þjónustu til handa borgarbúanum telst meðal annars aðstoð við að fara fram úr að morgni og að ganga til náða að kvöldi en hún hefur hreyfihömlun þar sem hún varð fyrir mænuskaða fyrir 26 árum. Kvöld eitt í byrjun árs 2014 varð borgarbúinn fyrir því að starfsmaður þjónustukjarnans lét í ljós þá skoðun sína að hún væri orðin of þung til að hún gæti aðstoðað hana við að snúa sér í rúmi sínu. Þá notaði hún að sögn borgarbúans neikvæða orðræðu um líkama hennar og ytra atgervi sem borgarbúinn taldi í senn særandi og niðrandi. Telur borgarbúinn að henni hafi verið neitað um þjónustu á grundvelli heilsufars hennar.

Borgarbúinn kveðst einnig ósátt með að hafa þurft að þola skipanir starfsmannsins um hún skyldi alltaf hætta tölvunotkun sinni kl. 19:30. Samkvæmt dagskrá þjónustu hefst aðstoð við hana kl. 20:00 á kvöldin. Hefur borgarbúinn lýst þeirri skoðun sinni að viðkomandi starfsmaður sé staddur á hennar heimili og hafi ekki heimild til að segja henni fyrir verkum að þessu leyti.

Borgarbúinn ræddi í kjölfar atviksins við forstöðumann þjónustukjarnans, Z, og kvartaði undan framkomu starfsmannsins. Að sögn borgarbúans vildi forstöðumaðurinn ekki taka kvartanir hennar til greina og hafnaði því að ummæli og framkoma  starfsmannsins væru athugaverð. Lét forstöðumaðurinn að sögn borgarbúa einnig þá skoðun sína í ljós að hún þyrfti að létta sig verulega svo starfsmaðurinn gæti sinnt starfi sínu. Borgarbúinn hefur komið því á framfæri að umræddur starfsmaður hefur í kjölfar atviksins beðist afsökunar á ummælum sínum. Að mati borgarbúans hefur framkoma hennar eftir umrætt atvik þó ekki einkennst af þeirri fagmennsku sem hún telur sig eiga tilkall til.  Hefur borgarbúinn óskað eftir því að annar starfsmaður veiti henni þjónustuna enda upplifði hún trúnaðarbrest á milli sín og hennar.

III.

Samskipti umboðsmanns við velferðarsvið Reykjavíkurborgar

Umboðsmaður borgarbúa sendi velferðarsviði fyrirspurn með bréfi dags. 25. júlí 2014 þar sem hann rakti málavexti og lög er málið varða. Þá var þess óskað að gert yrði grein fyrir almennum athugasemdum Reykjavíkurborgar vegna kvörtunar borgarbúans auk svara við tveimur spurningum. Í fyrsta lagi var spurt um með hvaða hætti brugðist var við umkvörtunum borgarbúans. Óskað var eftir að velferðarsvið veitti  upplýsingar um að hvaða marki málið var rannsakað og í hvaða skipulega farveg málið fór innan velferðarsviðs. Í öðru lagi var spurt um hvort velferðarsvið hefði skrásett verklag í þeim tilvikum þar sem borgarbúar sem sækja þjónustu til velferðarsviðs kvarta undan óvönduðum stjórnsýsluháttum, svo sem samskiptavanda eða framkomuvanda starfsfólks velferðarsviðs. Þá var þess óskað að velferðarsvið afhenti afrit slíkra verklagsreglna, væru þær fyrir hendi.

Svar barst frá velferðarsviði með bréfi dags. 29. júlí 2014. Af hálfu velferðarsviðs var því haldið fram að á þeim tíma sem framangreind samskipti starfsmannsins og borgarbúans áttu sér stað, var í gangi skipulagt átak til að stuðla að betri líkamsbeitingu starfsmanna í því skyni að takmarka háa veikindatíðni og stoðkerfisvandamál þeirra. Sem liður í því átaki var starfsmönnum heimahjúkrunar gert óheimilt að lyfta þjónustuþegum án aðstoðar annars starfsmanns eða nota til þess þar til gerð hjálpartæki. Hafði borgarbúanum verið gert munnlega grein fyrir þessu fyrirkomulagi að sögn velferðarsviðs, og hafði brugðist illa við þegar viðkomandi starfsmaður gerði tilraunir til að veita skýringar þar að lútandi. Hefði hún því með óvarlegum hætti vikið tali sínu að þyngd borgarbúans. Starfsmaðurinn hafi þó fljótlega gert sér grein fyrir því að hafa ekki vandað mál sitt og gerði forstöðumanni grein fyrir því. Komust þær að því samkomulagi að starfsmaðurinn bæðist afsökunar á framferði sínu, sem hún hafi gert.

Þá taldi velferðarsvið að umræddur starfsmaður hafi ekki neitað borgarbúanum um þjónustu á grundvelli þyngdar eða heilsufars. Hún hafi einvörðungu gert henni grein fyrir breyttu verklagi og hafi hún tilkynnt um að sér væri óheimilt að framkvæma aðstoðina ein síns liðs eða án hjálpartækja.

Að því er varðar tölvunotkun borgarbúans kom velferðarsvið því á framfæri að almennt tíðkaðist að biðja þjónustuþega að hætta tölvunotkun þegar starfsmenn koma á svæðið í því skyni að aðstoðin geti farið greiðlega fram. Það hafi ítrekað gerst að borgarbúinn hafi verið að spila tölvuleik þegar starfsmenn hafi verið að sinna þjónustu við hana. Mikilvægt sé að starfsmenn geti sinnt sínu starfi og geti haldið sig við gefinn tímaramma svo að tímaáætlun raskist ekki. Að mati velferðarsviðs telst það því eðlileg ósk starfsmanns að borgarbúi sé ekki að spila tölvuleik sem hindrar starfsmann í að sinna starfi sínu á meðan hann veitir þjónustu.

Að sögn velferðarsviðs var einnig orðið við óskum borgarbúans um að umræddum starfsmanni yrði beint frá því að veita henni aðstoð eins og unnt var. Starfsmaðurinn sinnti borgarbúanum aðeins á kvöldvöktum sínum, eða nokkur kvöld í mánuði. Ekki væri hægt að koma alfarið í veg fyrir aðkomu hennar að þjónustu til borgarbúans þar sem einungis tveir sjúkraliðar væru á vakt að kvöldi.

Velferðarsvið svaraði fyrri spurningu umboðsmanns um viðbrögð við umkvörtunum borgarbúans á þá leið að það hafi verið mat forstöðumanns að samtal starfsmanns við borgarbúann hafi ekki kallað á atvikaskráningu og málið sett í þann farveg að það færi í ábendingakerfi heimahjúkrunar. Málið hafi verið sett í skipulagðan farveg innan þjónustueiningarinnar hjá þjónustumatsteymi sem skipað er starfsmönnum frá viðkomandi þjónustueiningu og starfsmönnum frá þjónustumiðstöðvum. Gerði þjónustumatsteymið áætlun með það að markmiði að vinna úr óánægju borgarbúans og ná sáttum á milli hennar og starfsmanna þjónustukjarnans. Að sögn velferðarsviðs hafði ýmsu úr þeirri áætlun verið hrint í framkvæmd. Ekki var þó gert nánar grein fyrir umræddri áætlun í svari velferðarsviðs.

Að því er varðar skráningu verklags í þeim tilvikum þar sem borgarbúar kvarta undan þjónustu til velferðarsviðs vegna óvandaðra stjórnsýsluhátta, veitti velferðarsvið þau svör að notast væri við Focal atvikaskráningakerfi. Er það hluti af gæðakerfi sem tekið var í notkun í því skyni að standast þau skilyrði sem gerð eru í kröfulýsingu ríkisins fyrir heimahjúkrun í Reykjavík. Kvartanir sem berast frá borgarbúum, starfsfólki eða samstarfsaðilum væru skráð sem atvik í umrætt kerfi. Þá séu atvik og önnur frávik frá skilgreindu verklagi gæðahandbókar enn fremur skráð í kerfið. Lét velferðarsvið fylgja með skjáskot af skipuriti til skýringar.

Í niðurlagi svarbréfs velferðarsviðs kom fram að sviðið legði áherslu á fagleg og vönduð  vinnubrögð og teldi mikilvægt að farið væri eftir siðareglum starfsmanna Reykjavíkurborgar og mannréttindastefnu þegar kæmi að þjónustu við borgarbúa. Ávallt væri lögð áhersla á að sýna borgurum virðingu, kurteisi, lipurð, tillitssemi og umburðarlyndi auk þess sem borgarbúar yrðu ekki fyrir mismunun af neinu tagi. Þá teldi velferðarsvið einnig mikilvægt að vandaðir stjórnsýsluhættir væru í hávegum hafðir. Velferðarsvið væri þó þeirrar skoðunar að um mannleg mistök hefði verið að ræða og borgarbúinn hefði ekki tekið afsökunarbeiðni starfsmannsins til greina. Velferðarsvið harmaði að borgarbúi hefði upplifað framkomu þeirra á vanvirðandi hátt og hefði þegar verið beðist afsökunar á því. Að mati velferðarsviðs hefði nú þegar verið komið til móts við óskir borgarbúans eins vel og hægt væri.

Embætti umboðsmanns borgarbúa hafði samband við velferðarsvið að nýju þann 22. júní 2015 með tölvupósti í framhaldi af símtali við X, skrifstofustjóra þjónustu heim. Óskað var frekari upplýsinga um framkvæmdaáætlun þjónustumatsteymis sem velferðarsvið vísaði til í svari sínu að því er varðar formleg viðbrögð við umkvörtunum borgarbúans. Fór embættið fram á að veittar væru upplýsingar um í hverju sú áætlun væri fólgin, hverju hefði verið hrint í framkvæmd af henni og hver væru skilgreind markmið áætlunarinnar. Þá var spurt um hvort og þá hvernig þeim markmiðum sem að var stefnt hefði verið náð. Að auki var óskað afhendingar formlegra verkferla, væru þeir fyrir hendi.

Svar barst frá velferðarsviði með bréfi dags. 3. júlí 2015. Að sögn velferðarsviðs fólst framangreind áætlun í að velferðarsvið myndi aðstoða borgarbúann við að léttast og hafi borgarbúinn fengið aðstoð starfsmanna við að halda dagbók um mataræði sitt og henni komið í samband við sérfræðinga á Reykjalundi varðandi ráðgjöf og farið þar á námskeið. Starfsmenn hafi í samráði við borgarbúann útbúið matseðla og eldað samkvæmt þeim. Hafi þessi áætlun verið til framkvæmdar í tæpt ár eða þar til borgarbúinn hafi afþakkað frekari aðstoð þegar henni stóð til boða dvöl á Reykjalundi.

Einnig hafi falist í áætluninni að ná fram sáttum milli borgarbúans og starfsmanns og afsökunarbeiðni til handa borgarbúanum, sem hún hafi ekki þegið. Einnig hafi áætlunin falið í sér að borgarbúanum hafi verið veitt frekari aðstoð og ráðgjöf. Hafi málið verið falið faglegum starfsmanni, teymisstjóra heimahjúkrunar og meðal annars fenginn iðjuþjálfi til að fara yfir verklag. Hafi öllum framanrituðum atriðum áætlunarinnar hafi verið hrint í framkvæmd.

Að sögn velferðarsviðs hafi yfirmarkmið áætlunarinnar verið að aðstoða borgarbúann við að léttast en að öðru leyti hafi verið um að ræða einstaklingsbundna ráðgjöf og markmið sem sett hafi verið fram og geti þau tekið breytingum í framkvæmd. Unnið hafi verið með það að leiðarljósi að vinna út frá óskum borgarbúans og í samráði milli fagfólks og borgarbúans. Niðurstaða þessarar vinnu hafi verið sú að borgarbúinn hafi lést talsvert. Hins vegar séu ekki til almennir verkferlar í tilvikum eins og um ræðir í máli borgarbúans. Unnið sé út frá einstaklingsmiðaðri þjónustu er feli í sér að fundin sé lausn á þeim vandamálum er upp koma í hverju tilviki fyrir sig.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

Afmörkun athugunar

 

Athugun umboðsmanns borgarbúa á málefnum borgarbúans er tvíþætt. Annars vegar kemur til skoðunar hvort framkoma í garð borgarbúans sem og viðbrögð velferðarsviðs hafi verið í samræmi við lög og reglur sem gilda um þjónustu við fólk með fötlun sem og vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur starfsmanna Reykjavíkurborgar. Hins vegar snýr athugunin að því hvort ákvörðun um takmörkun á tölvunotkun borgarbúans feli í sér ólögmæta takmörkun á friðhelgi einkalífs og heimilis borgarbúans eins og það hefur verið skilgreint í lögum og alþjóðlegum skuldbindingum sem Ísland er aðili að, meðal annars með hliðsjón af þeim atvikum sem vísað er til í málsatvikalýsingu II. kafla álits þessa.

2.

Lagagrundvöllur málsins

 

a.    Lög og reglur sem gilda um þjónustu hins opinbera gagnvart fötluðu fólki

i.            Lög og aðrar reglur um þjónustu Reykjavíkurborgar

 

Í íslenskum lögum er fjallað um réttindamál fólks með fötlun og þjónustu opinberra aðila þeim til handa í lögum um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992. Samkvæmt 7. gr. laganna skal fatlað fólk eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skal leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu.

Reglugerð um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu nr. 1054/2010 tekur til félagslegrar þjónustu og sérstaks stuðnings við fólk með fötlun, 18 ára og eldra, sem hefur þörf fyrir slíka þjónustu á heimili sínu. Í 2. gr. reglugerðarinnar er greint frá markmiðum hennar sem sé að fatlað fólk fái félagslega þjónustu og sérstakan stuðning til þess að geta búið þannig að sem best henti hverjum og einum. Segir einnig að þjónustan skuli vera einstaklingsbundin, heildstæð og sveigjanleg. Skal hún veitt með það að markmiði að efla vald fólks yfir aðstæðum sínum og lífi, styrkja sjálfsmynd þess, sjálfstraust, félagslega stöðu, sjálfsvirðingu og lífsgæði. Í ákvæðinu felst því vísiregla sem hefur þýðingu fyrir alla þá sem koma að framkvæmd þjónustu við einstaklinga sem falla undir reglugerðina.

Í 1. mgr. 2. gr. siðareglna starfsmanna Reykjavíkurborgar kemur fram að starfsfólk gegni störfum sínum af alúð og samviskusemi, án tillits til eigin hagsmuna eða persónulegra skoðana. Starfsfólk gætir kurteisi og réttsýni, hefur í heiðri heiðarleika og sanngirni og starfar í anda jafnréttis. Starfsfólk skuli sýna borgurum virðingu og umburðarlyndi og rækja störf sín af þjónustulund og ábyrgð. Einnig skuli starfsfólk upplýsa borgarana um réttindi þeirra og þjónustu borgarinnar.

Þá kemur fram í 3. mgr. 2. gr. siðareglnanna að starfsfólk skuli ávallt hafa í heiðri grundvallarreglur góðrar stjórnsýslu í störfum sínum og gæta þess  að lögmæt og málefnaleg sjónarmið ráði för í starfsemi Reykjavíkurborgar. Þannig gæti starfsmenn þess að mismuna ekki borgurum á grundvelli stjórnmálaskoðana, þjóðernis, trúarbragða, kynþáttar, kynferðis, kynhneigðar, fötlunar eða samfélagslegrar stöðu að öðru leyti.

Framangreind sjónarmið eru jafnframt í samræmi við ákvæði mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar og sambærileg ákvæði sem finna má í flestum þeim kjarasamningum sem Reykjavíkurborg hefur gert við einstaka stéttarfélög með samningsumboð frá félagsmönnum. Í mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar kemur fram í a. lið 1.4. gr. að Reykjavíkurborg fari með vald á grundvelli jafnræðis, mannréttinda og góðrar samvinnu við íbúa borgarinnar og hefur einsett sér að vera í fararbroddi á því sviði.

Í 4. kafla mannréttindastefnunnar er fjallað um fötlun. Kemur þar fram að óheimilt sé að mismuna fólki vegna fötlunar. Unnið skal markvisst að því að gera fólki með fötlun kleift að taka virkan þátt í borgarsamfélaginu. Framlag hvers og eins skal metið að verðleikum. Virða ber rétt hvers og eins til að tjá sig, eða tjá sig ekki, um fötlun sína. Varast ber að líta svo á að allir séu eins þó þeir tilheyri ákveðnum hópi og gæta þarf þess sérstaklega að greina stöðu fatlaðra kvenna í borginni annars vegar og fatlaðra karla í borginni hins vegar.

Í 5. kafla mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar er fjallað um heilsufar. Þar segir m.a. að óheimilt sé að mismuna borgarbúum vegna skerts heilsufars. Í ákvæði 5.3. segir að Reykjavíkurborg, sem miðstöð þjónustu, beri að tryggja aðgengi að þjónustu, óháð heilsufari fólks. Jafnframt segir í ákvæði 5.3.1 að viðhorf til allra sem njóta þjónustu Reykjavíkurborgar sé jákvætt og byggist á virðingu fyrir einstaklingnum.

Í 11. kafla stefnunnar er fjallað um ábyrgð og verklag. Segir þar í 11.1. gr. að stjórnendur og starfsmenn borgarinnar beri ábyrgð á að tryggja að mannréttindi allra séu virt innan stjórnkerfis borgarinnar, á vinnustöðum hennar og í þjónustu, enda sé þeim gert það kleift með fjármagni og fræðslu á sviði mannréttindamála. Loks greinir í 11.4. gr. að stjórnendur þjónustustofnana skuli bera sérstaka ábyrgð á því að fyllsta jafnréttis sé gætt í þjónustu borgarinnar og unnið sé markvisst gegn fordómum innan þjónustustofnana og gagnvart þiggjendum þjónustu.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki komist að annarri niðurstöðu en að Reykjavíkurborg beri að tryggja að aðbúnaður starfsmanna sé í samræmi við þær kröfur sem fyrir liggja svo starfsmenn geti sinnt starfi sínu. Því veki skortur á aðbúnaði einn og sér ekki ástæðu til þess að borgarbúum sé synjað um þjónustu. Fötlun þjónustunotenda og/eða heilsufar þeirra getur gert kröfu um að starfsmenn hafi yfir að ráða búnaði eða mannafla sem nauðsynlegur er til að tryggja rétta þjónustu þeim til handa. Sé sá búnaður ekki til staðar og fái þjónustunotandi ekki notið lögbundinnar þjónustu þegar af þeirri ástæðu verður hann fyrir óbeinni mismunun. Slík mismunun er í andstöðu við framanraktar réttarheimildir og stefnumótun og þær skyldur sem þær fela Reykjavíkurborg við framkvæmd lögbundinnar þjónustu á borð við þá sem hér er til umfjöllunar. Í því tilviki sem hér um ræðir bar Reykjavíkurborg því að tryggja að sá aðbúnaður og mannafli værir fyrir hendi sem nauðsynlegur væri svo veita mætti borgarbúanum þá þjónustu sem hún á sannanlega rétt á og á þeim forsendum sem kveðið er á um í framangreindum réttarheimildum.

 

ii.           Vandaðir stjórnsýsluhættir og siðareglur starfsmanna Reykjavíkurborgar

Með vönduðum stjórnsýsluháttum er almennt átt við þær kröfur sem gerðar eru til starfshátta stjórnvalda, en er ekki hægt að leiða beint af réttarreglum, skráðum og óskráðum. Við afmörkun á því hvað fellur undir vandaða stjórnsýsluhætti verður að horfa til þess hvert er hlutverk stjórnvalda gagnvart borgurunum samkvæmt lögum og hvaða kröfur gera verður til starfshátta stjórnvalda og framgöngu þeirra sem fara með stjórnsýsluvald til þess að þetta hlutverk verði rækt með eðlilegum hætti. Margt af því sem talið er falla undir vandaða stjórnsýsluhætti lýtur því beint að samskiptum stjórnvalda við borgarana og miðar að því að viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi til að geta rækt hlutverk sitt sem skyldi. Í því felst til dæmis að stjórnvöld gæti að kurteisi, lipurð og tillitssemi í samskiptum sínum við borgarana.

Umboðsmaður Alþingis hefur í álitum sínum bent á að í samskiptum stjórnvalda og borgaranna sé mikilvægt að gagnkvæmur skilningur og traust ríki um þau viðfangsefni sem um er að ræða hverju sinni. Stjórnvöld verða í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að sýna lipurð og sveigjanleika og haga málsmeðferð í samræmi við atvik hverju sinni að svo miklu leyti sem hægt sé innan ramma þeirra valdheimilda sem fram koma í þeim lögum sem gilda um hlutverk og verkefni viðkomandi stjórnvalds, samanber mál umboðsmanns Alþingis númer 2601/1998. Umboðsmaður Alþingis hefur jafnframt fundið að því þegar í stjórnsýslunni er ekki við haft hlutlægt og kurteislegt orðbragð. Í máli UA 3553/2002 lagði umboðsmaður áherslu á að á landlækni og starfsmönnum hans hvíldi sú skylda í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að orða ábendingar til aðila með þeim hætti að gætt væri hlutleysis, sanngirni og fyllstu kurteisi í garð þeirra sem í hlut ættu. Í máli UA 6071/2010 taldi umboðsmaður ummæli um nafngreindan gjaldanda í skýringum ríkisskattstjóra, þess efnis að hann hefði vísvitandi látið undir höfuð leggjast að leggja fram gögn vegna málsins, ekki samrýmast vönduðum stjórnsýsluháttum og mæltist til þess að framvegis yrði gætt að því atriði í starfsemi embættisins.

Vandaðir stjórnsýsluhættir tengjast siðareglum starfsmanna Reykjavíkurborgar nánum böndum en reglurnar skrá og skilgreina þá háttsemi sem allt starfsfólk Reykjavíkurborgar skal sýna af sér við störf sín. Eins og áður er rakið segir í 2. gr. reglnanna  m.a. að starfsfólk gegni störfum sínum af alúð og samviskusemi, án tillits til eigin hagsmuna eða persónulegra skoðana. Starfsfólk gæti kurteisi og réttsýni, hafi í heiðri heiðarleika og sanngirni og starfi í anda jafnréttis. Starfsfólk sýni borgurum virðingu og umburðarlyndi og ræki störf sín af þjónustulund og ábyrgð. Starfsfólk hafi ávallt í heiðri grundvallarreglur góðrar stjórnsýslu í störfum sínum og gæti þess að lögmæt og málefnaleg sjónarmið ráði för í starfsemi Reykjavíkurborgar. Þannig gæti starfsmenn þess að mismuna ekki borgurum á grundvelli tilgreindra sjónarmiða, svo sem fötlunar eða samfélagslegrar stöðu að öðru leyti. Siðareglurnar skrásetja því í raun meginreglur vandaðra stjórnsýsluhátta og hafa þýðingu fyrir túlkun hugtaksins.

Það er álit umboðsmanns borgarbúa að háttsemi starfsmanns velferðarsviðs hafi ekki verið í samræmi við framanrakin ákvæði siðareglna starfsmanna Reykjavíkurborgar og hafi háttsemin því heldur ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

 

iii.          Viðbrögð við kvörtun borgarbúans og skráning atvika

Að sögn velferðarsviðs hefur verið sett upp atvikaskráningarkerfi vegna kvartana og óvæntra atvika. Notast sé við Focal atvikaskráningakerfi sem telst hluti af gæðakerfi sem tekið var í notkun til að uppfylla kröfu 96 í kröfulýsingu ríkisins fyrir heimahjúkrun í Reykjavík frá 29. desember 2011. Kvartanir borgarbúa, starfsmanna eða samstarfsaðila séu skráð sem atvik, auk þess sem óvænt atvik séu skráð sem ekki séu í samræmi við skilgreint verklag gæðahandbókar.

Í 96. lið kröfulýsingarinnar segir meðal annars að lýsing á móttöku og meðferð athugasemda og kvartana skuli skráð í verklagsreglur heimahjúkrunar. Verksali skuli brýna það sérstaklega fyrir öllum starfsmönnum að vera vakandi fyrir óánægju sjúklinga og aðstandenda þeirra, leiðbeina þeim við að koma á framfæri athugasemd eða bera fram kvörtun og sjá til þess að athugasemdir og kvartanir fari í réttan farveg samkvæmt verklagsreglu. Allar athuganir og kvartanir frá sjúklingum og aðstandendum þeirra svo og ábendingar frá starfsmönnum skulu skráðar og teknar til afgreiðslu hjá verksala.

Samkvæmt frásögn borgarbúans tjáði starfsmaður þjónustukjarnans henni afdráttarlaust að hún „væri allt of feit“ og þyrfti nauðsynlega að létta sig, ætti hún að geta sinnt starfi sínu með hefðbundnum hætti. Hún hafi einnig komið fram með getgátur um þyngd hennar, tjáð henni að hún væri „örugglega 150 kíló“ og sýnt henni niðrandi viðmót.

Í svarbréfi velferðarsviðs frá 22. júlí 2014 kom fram að sviðið legði áherslu á fagleg og vönduð  vinnubrögð og teldi mikilvægt að farið væri eftir siðareglum starfsmanna Reykjavíkurborgar og mannréttindastefnu þegar kæmi að þjónustu við borgarbúa. Ávallt væri lögð áhersla á að sýna borgurum virðingu, kurteisi, lipurð, tillitssemi og umburðarlyndi auk þess sem borgarbúar yrðu ekki fyrir mismunun af nokkru tagi. Þá hafi umræddur starfsmaður ekki með framkomu sinni neitað borgarbúanum um þjónustu á grundvelli þyngdar eða heilsufars að mati velferðarsviðs. Hún hafi einvörðungu verið að gera henni grein fyrir breyttu verklagi og hafi hún tilkynnt um að sér væri óheimilt að framkvæma aðstoðina ein síns liðs eða án hjálpartækja.

Í bréfi velferðarsviðs dags. 29. ágúst 2014 kom fram að það hefði verið mat forstöðumanns að framkoma starfsmanns í garð borgarbúans hefði ekki kallað á þá atvikaskráningu sem að framan greinir, heldur hefði málið verið sett í skipulagðan farveg innan þjónustueiningarinnar hjá þjónustumatsteymi.

Fyrir liggur að velferðarsvið ber ábyrgð á framkvæmd velferðarþjónustu Reykjavíkurborgar. Hluti þeirrar ábyrgðar felst í eftirliti með veitendum þjónustu og að tryggt sé að þjónusta gagnvart borgarbúum sé í samræmi við gildandi lög og reglur auk stefnumótunar á vegum borgarinnar.

Við mat á því hvort bregðast skuli við kvörtunum í garð starfsfólks vegna mögulegra brota á réttindum þjónustunotenda við framkvæmd þjónustu ber að hafa heildarmat aðstæðna að leiðarljósi. Við framkvæmd slíks heildarmats er upplifun þjónustuþegans á því sem fram fór afar þýðingarmikill þáttur. Velferðarsvið hefur í bréfum til embættisins haldið því fram að mannleg mistök hafi valdið vanlíðan borgarbúa og hún hafi ekki viljað taka afsökunarbeiðni til greina. Umboðsmaður borgarbúa telur þó einsýnt að borgarbúinn hafi upplifað mikla vanlíðan í kjölfar atviksins sem hafi verið nægjanlegt tilefni til að rannsaka málið og bregðast við því með tilhlýðilegum hætti. Umboðsmaður borgarbúa getur ekki fallist á þau sjónarmið velferðarsviðs að í orðavali starfsmanns sviðsins í umræðu hans um holdafar borgarbúans hafi falist mannleg mistök sem hafi réttlætt á ákvörðun að víkja frá settum verklagsreglum vegna kvartana þjónustunotenda velferðarsviðs og skráningu atvika.

Það er hlutverk velferðarsviðs sem eftirlitsaðila með veitingu þjónustu þeirra sem um ræðir að bregðast við með afdráttarlausum hætti þegar kvartanir berast vegna framferðis starfsfólks. Óljóst er af lýsingu þess skipulagða farvegs sem greint er frá í bréfi dags. 29. ágúst 2014, hvort þar sé stefnt að því að þjónustumatsteymi hafi það að markmiði að koma í veg fyrir að sambærileg atvik endurtaki sig ekki með einum eða öðrum hætti. Þá hefur velferðarsvið ekki veitt frekari skýringar á því hvers vegna ummæli starfsmannsins voru ekki skráð samkvæmt viðurkenndum verklagsreglum sviðsins og fyrrnefndri kröfulýsingu um atvikaskráningar.

Vinnubrögð sem fyrirbyggja misskilning, eyða misskilningi hafi hann komið upp og tryggja sönnun um hvernig stjórnvald hefur metið málsatvik, teljast almennt til vandaðra stjórnsýsluhátta. Umboðsmaður Alþingis hefur m.a. bent á mikilvægi þess að viðhafa bréfleg samskipti fremur en munnleg. Sá háttur á málum leiðir að jafnaði til þess að enginn vafi er á því hvað fer fram í samskiptum milli aðila og stjórnvalds og slíkir stjórnsýsluhættir eru jafnframt til þess fallnir að koma í veg fyrir tortryggni hjá borgurunum í garð viðkomandi stjórnvalds, sbr. mál umboðsmanns Alþingis nr. 5116/2007.

Ljóst má vera að skortur á viðhlítandi gögnum og upplýsingum í skráðu formi um það verklag sem viðhaft hefur verið í tilgreindu máli kann að leiða til þess að vafi um hvort gætt hafi verið lögmætra aðferða eða málefnalegra sjónarmiða verði metið stjórnvaldinu í óhag. Í þessu samhengi má benda á mál umboðsmanns Alþingis nr. 4212/2004, 4218/2004 og 4306/2005.

Umboðsmaður borgarbúa bendir enn fremur á að vinnubrögð sem stuðla að gagnsærri og opinni stjórnsýslu, án þess að þagnarskyldureglur séu brotnar, teljist til vandaðra stjórnsýsluhátta. Þannig ber Reykjavíkurborg að birta vinnureglur og leiðbeiningarreglur sem unnið er eftir í stjórnsýslunni svo að borgararnir hafi tækifæri til að haga málefnum sínum og samskiptum við Reykjavíkurborg með slíkar reglur í huga. Þá hafa kröfur um vandaða stjórnsýsluhætti áskilið að stjórnvöld hagi útgáfu slíkra verklagsreglna, t.d. á heimasíðu Reykjavíkurborgar eða á öðrum opinberum stað.

 

b.   Friðhelgi einkalífs og heimilis

Í 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, eins og henni var breytt með lögum nr. 97/1995, er kveðið á um friðhelgi einkalífs. Segir í 1. mgr. 71. gr. að allir skulu njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Samkvæmt því sem greinir í sérstökum athugasemdum með ákvæði 9. gr. laga nr. 97/1995, felst friðhelgi einkalífsins fyrst og fremst í rétti fólks til að ráða yfir lífi sínu og líkama sem og til að njóta friðar um lífshætti sína og einkahagi. Jafnframt er gert ráð fyrir að skylda hvíli á hinu opinbera til að forðast afskipti af einkalífi manna og persónulegum högum. Takmarka má friðhelgi einkalífs með sérstakri lagaheimild ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra.

Mannréttindasáttmáli Evrópu var lögfestur hér á landi með lögum nr. 62/1994. Fjallað er um friðhelgi einkalífs og fjölskyldu í 8. gr. laganna. Ákvæðið er að mestu samhljóma því í 71. gr. stjskr. og segir í 1. mgr. 8. gr. að sérhver maður eigi rétt til friðhelgi einkalífs síns, fjölskyldu, heimilis og bréfaskipta. Aðeins má takmarka umrædd réttindi komi lög til og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnalegrar farsældar þjóðarinnar, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra

Í þeim grundvallarsjónarmiðum sem framangreind ákvæði byggja eru ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks um friðhelgi einkalífs sett en Ísland hefur undirritað samninginn jafnt sem valfrjálsa bókun við hann. Í 17. gr. samningsins er kveðið sérstaklega á um verndun friðhelgi einstaklingsins, þar sem segir að sérhver fatlaður einstaklingur eigi rétt á því, til jafns við aðra, að líkamleg og andleg friðhelgi hans sé virt. Jafnframt segir í 1. mgr. 22. gr. samningsins að enginn fatlaður einstaklingur skuli, án tillits til búsetustaðar eða búsetuforms, sæta því að einkalíf hans, fjölskyldulíf, heimilislíf eða bréfaskipti eða samskipti af öðru tagi séu trufluð að geðþótta eða með ólögmætum hætti eða að vegið sé að æru hans eða orðstír með óréttmætum hætti. Fólk með fötlun á rétt á því að lög verndi það gegn fyrrnefndri truflun eða árásum.

Fyrir liggur að forstöðumaður og starfsmaður þjónustukjarnans að Y hafa gert þær kröfur til borgarbúans að hún láti af allri tölvunotkun sinni kl. 19:30 að jafnaði, í því skyni að hún geri starfsfólki kleift að veita henni þá þjónustu og aðstoð sem hún á rétt á. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum fer þjónusta til handa borgarbúanum fram alla jafna kl. 20:00 að kvöldi, eða um hálftíma eftir að borgarbúinn á að hafa hætt tölvunotkun sinni.

Regluleg þjónusta á vegum starfsfólks þjónustukjarnans er veitt samkvæmt tímaáætlun til handa fjölda einstaklinga sem búa í nærliggjandi íbúðum og þurfa á henni að halda. Telja verður að forstöðumaðurinn megi leggja almenn skilvirknissjónarmið til grundvallar við skipulagningu hennar á þjónustunni og um leið gera almennar kröfur til þjónustuþega að þeir séu almennt tilbúnir til að þiggja þjónustu og aðstoð samkvæmt því sem fram kemur í samþykktri áætlun.

Að sögn velferðarsviðs hefur komið fyrir að borgarbúinn hafi tafið framkvæmd þjónustunnar þar sem hún hafi verið upptekin í tölvuleik þegar hjálpa átti henni upp í rúm kl. 20:00. Ekki hafa þó verið færð réttmæt rök fyrir því hvers vegna rík nauðsyn hafi þótt að skylda borgarbúann til að hætta tölvunotkun sinni 30 mínútum fyrir framkvæmd þjónustunnar.

Það er álit umboðsmanns borgarbúa að hin umdeildu tilmæli feli í sér inngrip inn í sjálfsákvörðunarrétt borgarbúans og brjóta slík afskipti af hálfu opinberra aðila óumflýjanlega á friðhelgi hennar sem nýtur ríkrar verndar samkvæmt áðurnefndum réttarheimildum.

 

3.

Niðurstaða

Ummæli starfsmanns í garð borgarbúans og viðbrögð forstöðumanns í kjölfar þeirra voru ekki í samræmi við þá faglegu og vönduðu stjórnsýsluhætti sem ætlast er til að starfsfólk þjónustukjarnans sýni í störfum sínum samkvæmt því sem greinir í almennum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um vandaða stjórnsýsluhætti, mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar og siðareglum starfsmanna Reykjavíkurborgar. Þá gerir umboðsmaður borgarbúa athugasemdir við að kvörtun borgarbúans vegna ummælanna hafi ekki verið færð í réttan farveg að því er varðar skráningu athugasemda í samræmi við það verklag velferðarsviðs um atvikaskráningar í kjölfar kvartana borgarbúa vegna veittrar þjónustu.

Umboðsmaður telur jafnframt að Reykjavíkurborg sé skylt að tryggja að aðbúnaður starfsfólks og vinnuumhverfi sé þess eðlis að því sé unnt að stunda vinnu sína með þeim hætti sem lög og reglur mæla fyrir um, ellegar sé hætt við að þjónustuþegar verði fyrir óbeinni mismunun. Þá er það mat umboðsmanns borgarbúa að háttsemi starfsmanns velferðarsviðs gagnvart borgarbúanum hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Fyrirskipanir forstöðumanns og starfsfólks þjónustukjarnans að Y um að borgarbúinn skuli hætta allri tölvunotkun hálftíma fyrir framkvæmd þjónustu sem henni er veitt, felur í sér óeðlileg afskipti og truflanir á einkalífi hennar. Slík afskipti fara í bága við þau réttindi sem tryggð eru í  71. gr. stjskr. og 8. gr. MSE, sbr. einnig 1. mgr. 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.