bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 11/2017

Dagsetning álits: 
Þriðjudagur, júní 27, 2017

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A vegna málsmeðferðar skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar við ráðningu í starf í félagsmiðstöð en A sóttist eftir endurráðningu í starf frístundaleiðbeinanda. Gerði A annars vegar athugasemdir við hæfnismat þeirra sem fóru með ráðningar í störf á vegum félagsmiðstöðvarinnar og hins vegar við samskipti sín við forstöðumenn starfsstöðvarinnar að ráðningarferlinu loknu, þ. á m. að því er varðar beiðni um veitingu rökstuðnings. Auk þess gerði A athugasemdir við það vægi sem sjónarmið um jöfn kynjahlutföll höfðu við ráðningar í umrædd störf. Umboðsmaður óskaði í kjölfar þess að erindi A barst eftir gögnum málsins úr hendi skóla- og frístundasviðs auk skýringa sviðsins vegna athugasemda A en í erindi umboðsmanns til skóla- og frístundasviðs voru raktar meginreglur íslensks réttar í tengslum við ráðningar í störf á vegum sveitarfélaga og þau sjónarmið sem leidd yrðu af þeim.

Í kjölfar þess að svör skóla- og frístundasviðs bárust umboðsmanni var málinu lokið með útgáfu álits. Í málinu lá fyrir að A hefði ekki verið veittur rökstuðningur, sbr. 21 og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í áliti sínu tók umboðsmaður til umfjöllunar aðkomu embættsins að ráðningarmálum í formi eftirfarandi eftirlits og samspil málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaganna, einkum rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og ákvæða laganna um rétt aðila máls til rökstuðnings, við efnislega niðurstöðu um ráðningar í störf á vegum sveitarfélagsins. Í ljósi þess að rökstuðningur hefði ekki verið veittur og að önnur gögn í tengslum við ráðningarferlið veittu ekki sérstakar vísbendingar um þau meginsjónarmið sem endanlegar ákvarðanir um ráðningar í störfin voru byggðar á taldi umboðsmaður að ráðningarferlið hefði verið annmörkum háð, enda hefði skóla- og frístundasvið ekki sýnt fram á að heildstæður samanburður á hæfni umsækjenda hefði farið fram.

Umboðsmaður taldi á hinn bóginn ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við þá afstöðu skóla- og frístundasviðs að leggja bæri áherslu á það við ráðningar í störf í félagsmiðstöðvum væri gætt að því að viðhalda jöfnum kynjahlutföllum. Með hliðsjón af eðli starfsins og tilgangi félagsmiðstöðva taldi umboðsmaður ekki unnt að leggja þá áherslu sviðsins að jöfnu við kynbundna mismunun.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 11/2017

 

I.

Kvörtun

Til umboðsmanns borgarbúa hefur leitað A (hér eftir borgarbúinn), vegna málsmeðferðar skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar við ráðningar í störf frístundaleiðbeinenda á vegum félagsmiðstöðvarinnar X. Voru athugasemdir borgarbúans í megindráttum tvíþættar og snéru annars vegar að ráðningarferlinu sjálfu og mati á hæfni umsækjenda um störfin og hins vegar að veitingu rökstuðnings og annarra samskipta við starfsfólk félagsmiðstöðvarinnar X og frístundamiðstöðvarinnar Y að ráðningarferlinu loknu.

 

II.

Málsatvik

1.

Ráðningarferlið

Fyrir liggur að borgarbúinn hafði starfað sem frístundaleiðbeinandi í hlutastarfi félagsmiðstöðinni X frá árinu 2015. Þann 21. júní 2016 voru störf frístundaleiðbeinenda í félagsmiðstöðinni auglýst að nýju að loknu skólaári og var umsóknarfrestur til og með 5. júlí 2016. Var starfsmönnum, þ. á m. borgarbúanum, tilkynnt um fyrirhugað ráðningarferli af B, starfsmanns í frístundamiðstöðinni Y, á lokuðum hópi starfsmanna félagsmiðstöðvarinnar á samfélagsmiðlinum Facebook þann 24. júní 2016. Voru störfin auk þess auglýst á vef Reykjavíkurborgar og voru þar gerðar eftirfarandi hæfniskröfur:

-     Menntun og/eða reynsla sem nýtist í starfi.

-     Áhugi á að vinna með börnum og unglingum.

-     Færni í samskiptum.

-     Frumkvæði og sjálfstæð vinnubrögð.

-     Fjölbreytt áhugasvið sem nýtist í félagsmiðstöðvastarfi.

-     Almenn tölvukunnátta.

Þá kom fram í auglýsingunni að helstu verkefni og ábyrgð sem umræddum störfum fylgdi væru skipulagning og framkvæmd á faglegu frístundastarfi fyrir börn og unglinga og leiðbeining þeirra í leik og starfi, samskipti og samstarf við foreldra og starfsfólk skóla og framfylgd stefnu skóla- og frístundasviðs í málefnum er varða frítíma. Að loknu ráðningarferlinu voru ráðnir sex starfsmenn, þar af voru þrír nýir starfsmenn ráðnir en aðrir þrír sem áður höfðu starfað í félagsmiðstöðinni voru endurráðnir. Var borgarbúinn ekki á meðal þeirra sem voru ráðnir.

Borgarbúanum var boðið til viðtals vegna umsóknar hans um starfið þann 14. júlí 2016 þar sem viðstödd voru C og D, starfsfólk félagsmiðstöðvarinnar X. Hinn fyrrnefndi gegndi á þeim tíma stöðu forstöðumanns tímabundið í fjarveru forstöðumanns sem var í fæðingarorlofi og hafði gegnt forstöðu á starfstíma borgarbúans í félagsmiðstöðinni. Af gögnum málsins sem borist hafa umboðsmanni frá skóla- og frístundasviði, eins og nánar er rakið síðar í áliti þessu, liggur fyrir að 15 umsækjendum var boðið til viðtals vegna starfanna. Voru öll viðtölin tekin af sömu stjórnendum félagsmiðstöðvarinnar og var lagður fyrir staðlaður spurningalisti sem notaður var í öllum viðtölum. Umræddur spurningalisti er á meðal þeirra gagna sem umboðmaður hefur fengið afhent við vinnslu málsins auk þeirra svara umsækjendanna sem skráð voru niður. Að loknum viðtölum þóttu níu umsækjendur skara fram úr og var haft samband við meðmælendur þeirra áður en gengið var frá ráðningum.

Að sögn borgarbúans áttaði hann sig ekki til fulls á því að hann væri í starfsviðtali þar sem hann hefði aðeins verið boðaður í „smá spjall um starfið“ af hálfu starfsfólks X. Þá hafi honum verið gerð grein fyrir því að vegna breytinga í hópi starfsmanna hefðu kynjahlutföll raskast og því stæði til að fækka karlkyns starfsmönnum um einn í því skyni að tryggja að þau hlutföll væru jöfn. Í framhaldinu hafi honum verið tjáð að þetta hefði áhrif á möguleika hans, sem og annarra karlkyns samstarfsmanna hans sem einnig höfðu sótt um starf að nýju, til endurráðningar. Að öðru leyti hefur komið fram að borgarbúinn var spurður um persónulegar fyrirætlanir sínar á komandi vetri í tengslum við starfið, menntun og fleira tengt starfinu í félagsmiðstöðinni í samræmi við áðurnefndan spurningalista sem vikið verður að síðar undir hluta III í áliti þessu. Þá hefur komið fram af hálfu borgarbúans að honum hafi verið tilkynnt af forstöðumanni félagsmiðstöðvarinnar eftir að ráðningu í umrædd störf var lokið að um skipulagsbreytingar hefði verið að ræða og að ákvörðunin hefði verið tekin af bæði fráfarandi og núverandi forstöðumönnum félagsmiðstöðvarinnar.

 

2.

Beiðni um rökstuðning

Með tölvupósti, dags. 2. ágúst 2016, óskaði borgarbúinn eftir því að veittur yrði skriflegur rökstuðningur vegna ráðninganna við B. Í framhaldi þess kveðst borgarbúinn hafa átt samtal við B þar sem hann gerði grein fyrir þeim athugasemdum sem hann hefði að því er varðar ráðningarferlið og hvernig staðið hefði verið að því, m.a. að því leyti að gefnar hefðu verið misvísandi upplýsingar um fjölda karlkyns starfsmanna sem til stæði að endurráða. Að sögn borgarbúans greindi B honum frá því að breytingarnar hefðu orðið fyrir tilstuðlan nýs forstöðumanns og að ef til vill hefðu verið gerð mistök við ráðningarferlið í heild sinni og að slíkt yrði að skoða í því skyni að koma í veg fyrir að það endurtæki sig.

Að sögn borgarbúans leið langur tími frá fyrirspurn hans um ráðningarferlið þar til honum bárust svör og þau gögn sem krafist var aðgangs að. Á meðal gagna málsins sem borist hafa umboðsmanni eru tölvupóstsamskipi borgarbúans og B frá því í október 2016. Þann 15. nóvember sama ár bárust borgarbúanum ferilskrár þeirra sex starfsmanna sem ráðnir voru í störfin en af gögnum málsins verður ráðið að borgarbúanum hafi ekki borist skriflegur rökstuðningur. Af gögnum málsins eins og þau liggja fyrir hjá umboðsmanni verður ráðið að eiginlegur rökstuðningur hafi ekki verið veittur borgarbúanum þrátt fyrir ósk hans þar um.

 

III.

Samskipti umboðsmanns við skóla- og frístundasvið

 

1.

Svör og skýringar skóla- og frístundasviðs

Með bréfi dags. þann 10. febrúar 2017 beindi umboðsmaður borgarbúa erindi sínu til skóla- og frístundasviðs þar sem rakin voru málsatvik og athugarsemdir borgarbúans við ráðningarferlið og önnur samskipti við skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar. Í bréfinu var auk þess farið lauslega yfir þær reglur stjórnsýsluréttarins sem gilda við ráðningar í störf á vegum hins opinbera, s.s. um að ráða skuli hæfasta umsækjandann hverju sinni og þau réttaráhrif sem auglýsing um fyrirhugaða ráðningu í slíkt starf kann að hafa í för með sér. Þá rakti umboðsmaður einnig skyldu stjórnvalda til þess að veita aðilum máls rökstuðning komi fram beiðni um slíkt. Óskaði umboðsmaður af þessu tilefni eftir almennum athugasemdum og skýringum skóla- og frístundasviðs vegna kvörtunar borgarbúans auk svara við eftirfarandi spurningum:

1.   Telur skóla- og frístundasvið að við ráðningu í störf frístundaleiðbeinenda á félagsmiðstöðinni X hafi verið farið að þeim sjónarmiðum sem reifuð eru í bréfi þessu að því er varðar skyldu hins opinbera til að ráða ávallt hæfasta umsækjandann, einkum að því er varðar sjónarmið um jafnræði, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga?

2.   Fyrir liggur að skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar starfar eftir sérstökum verklagsreglum sem farið er eftir við ráðningar í störf á vegum sviðsins (VR-024 og VL-090). Voru reglurnar hafðar að leiðarljósi við ráðningarferli það sem um ræðir og telur skóla- og frístundasvið að farið hafi verið eftir þeim með réttum hætti? 

3.   Getur skóla- og frístundasvið veitt skýringar á því hvers vegna borgarbúanum var tjáð í starfsviðtali að taka þyrfti sérstakt tillit til kynjahlutfalla við ákvörðun um ráðningar í störf frístundaleiðbeinenda, þegar fyrir liggur að tveir nýir karlkyns starfsmenn voru ráðnir?

4.   Telur skóla- og frístundasvið að sá rökstuðningur er borgarbúanum var veittur hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga þar um með hliðsjón af þeim sjónarmiðum er rakin hafa verið af hálfu umboðsmanns?

5. Telur skóla- og frístundasvið að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaganna hafi verið virt sem skyldi við meðferð málsins?

Að auki óskaði umboðsmaður eftir aðgangi að gögnum málsins. Með bréfi dags. 28. mars 2017 bárust umboðsmanni svör skóla- og frístundasviðs. Þar kom fram að við ráðningar í störf frístundaleiðbeinenda í félagsmiðstöðvar væru ekki gerðar sérstakar kröfur um tiltekna menntun þrátt fyrir að óskað væri eftir því að umsækjandi hefði menntun og reynslu sem nýttist í starfi og að í þessu sambandi yrði að horfa sérstaklega til eðlis starfsins sem væri að starfa með unglingum og byggja upp og styðja við áhugamál þeirra sem kynnu að vera bæði margvísleg og breytileg sem og ólík milli kynja. Af þessu leiddi að almennt hefði í framkvæmd ekki þótt nauðsynlegt að gera kröfu um tiltekna menntun eða sérhæfingu þegar kemur að ráðningum í umrædd störf heldur væri fremur horft til persónulegra eiginleika umsækjenda, áhugasviðs þeirra og færni í samskiptum við unglinga. Þannig væri mikilvægt að eiginleikar starfsmanna væru fjölbreytilegir og næðu til margvíslegra sviða.

Kom fram að með hliðsjón af ofangreindu hefði, líkt og áður segir, 15 umsækjendum verið boðið til viðtals. Hafi öll viðtölin verið tekin af sama starfsfólki félagsmiðstöðvarinnar og lagður fyrir staðlaður spurningalisti í þeim öllum. Hafi að viðtölum loknum níu umsækjendur þótt skara fram úr og samband haft við meðmælendur þeirra. Þegar meðmæli lágu fyrir hafi umsóknir og frammistaða í viðtölum verið yfirfarin að nýju og sex umsækjendur ráðnir að lokum. Í bréfi skóla- og frístundasviðs kemur fram að með hliðsjón af þessu væri það mat sviðsins að ráðningar í störfin hafi verið í samræmi við þau sjónarmið sem gerð var grein fyrir í bréfi umboðsmanns til sviðsins og að ekki hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga eða að ráðningin hafi með öðrum hætti verið ómálefnaleg.

Þá kom fram að hálfu sviðsins varðandi verklagsreglurnar VR-024 og VL-090, sbr. spurningar sem umboðsmaður óskaði svara við, að hinar fyrrnefndu giltu fyrir aðalskrifstofu Menntasviðs og lýsing í hinum síðarnefndu væri úrelt.

Varðandi skýringar á því að borgarbúanum hafi verið tjáð í starfsviðtali að tekið yrði sérstakt tillit til kynjahlutfalla, líkt og lýst var hér að ofan í málsatvikalýsingu og frásögn borgarbúans, kom fram að samkvæmt upplýsingum frá frístundamiðstöðinni Y hefði verið leitast eftir því að hafa kynjahlutföll starfsmanna sem jöfnust og litið hefði verið til þess að samsetning hópsins væri heppileg út frá fjölbreytni hvað varða persónulega eiginleika og áhugasvið. Þannig hefði ástæða þess að borgarbúanum og öðrum umsækjendum voru veittar umræddar upplýsingar verið sú að tryggja að þeim væri ljóst að kynjahlutföll væru meðal þeirra sjónarmiða sem litið yrði til við ráðningu.

Hvað varðar málshraðareglu, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga, kom fram að ráðningarferlið fór fram á almennum sumarleyfistíma og að seinkun á afgreiðslu mála sökum þess teldist að öllu jöfnu ekki óeðlileg og væri því um að ræða óverulegt frávik á málshraða. Auk þess hafi borgarbúanum verið tilkynnt um seinkun á afgreiðslu málsins, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Væri málsmeðferð sú sem mál borgarbúans hlaut ekki haldin slíkum annmörkum að þessu leyti að aðfinnslum varði.

Að því er varðar þann rökstuðning sem borgarbúanum var veittur að ráðningarferlinu loknu og fyrirspurn umboðsmanns að því leyti kom fram af hálfu skóla- og frístundasviðs að það væri mat þess að sá rökstuðningur hefði ekki verið í samræmi við 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, hvorki efni hans né skýrleiki. Kom auk þess fram að sviðið myndi í framhaldinu koma ábendingum að þessu leyti á framfæri við starfsfólk Y.

Með bréfi skóla- og frístundasviðs barst auk þess skjal undir yfirskriftinni „atvinnuviðtal vegna stöðu í félagsmiðstöð“ þar sem lagður er eins konar rammi fyrir viðtöl við umsækjendur. Samkvæmt skjalinu hafi viðtölin hafist á kynningu á frístundamiðstöðinni Y, félagsmiðstöðvum almennt og starfinu sjálfu. Í kjölfarið hafi verið lagðar fyrir umsækjandann spurningar um viðkomandi, t.d. reynslu af starfi með börnum, áhugasvið, persónulega eiginleika, samskiptahæfni og sjálfsmat. Í framhaldi þess hafi kröfur vinnuveitanda verið útskýrðar, t.d. að vinnustaðurinn væri reyklaus, kostir þess að vinna hjá Y og loks farið yfir kjör starfsmanna sem ráðnir væru auk þess sem viðmælanda hafi verið gefinn kostur á að koma öðrum atriðum eða spurningum á framfæri.

Í framhaldi þess að umboðsmanni bárust ofangreinds svör óskaði umboðsmaður, með tölvupósti dags. 3. apríl 2017, eftir frekari gögnum að því er varðar áðurnefndan spurningalista sem lagður var fyrir umsækjendur í viðtölum og skráningu upplýsinga sem fram komu í viðtölunum. Þau gögn bárust umboðsmanni þann 18. apríl. Af þeim gögnum er ljóst að lagðir voru mismunandi spurningalistar fyrir annars vegar þá umsækjendur sem ekki höfðu starfað áður í félagsmiðstöðinni og hins vegar þá umsækjendur sem sóttust eftir endurráðningu en ljóst er að borgarbúinn var á meðal hinna síðarnefndu. Á spurningarlista þeirra sem ekki höfðu starfað áður er í megindráttum að finna almennar spurningar á borð við lýsingu á starfsreynslu og námi viðkomandi, samstarfi viðkomandi og samskipum við aðra, veiklega viðkomandi, reynslu af starfi með börnum og unglingum og hvort viðkomandi treysti sér til þess að sinna unglingum með sérþarfir.

Hvað varðar hinn spurningarlistann, þ.e. sá sem lagður var fyrir þá sem sóttust eftir endurráðningu, er þar að finna spurningar um bæði hvað hafi gengið vel og hvað illa í starfinu að mati viðkomandi, hvernig starfsmaður viðkomandi væri, hverju væru helstu kostir og gallar viðkomandi og loks hvort viðkomandi hefði fram að færa nýjar hugmyndir fyrir starfið og komandi vetur. Í þeim gögnum sem bárust umboðsmanni að þessu leyti er að finna svör viðmælenda við þessum spurningum eins og þau voru skráð í viðtölunum, sbr. nánar hér síðar.

 

2.

Andmæli borgarbúans

Í kjölfar þess að umboðsmanni bárust ofangreind svör skóla- og frístundasviðs var borgarbúanum veittur kostur á að koma á framfæri andmælum. Bárust þau andmæli umboðsmanni með bréfi dags. 8. maí 2017. Þar kom fram að svörum skóla- og frístundasviðs, sem rakin eru hér að ofan, væri vísað á bug og þau fælu að mati borgarbúans í sér tilraun til þess að afvegaleiða málið. Þannig hefðu spurningar í starfsviðtali sem borgarbúinn var boðaður til ekki verið til þess fallnar að varpa ljósi á áhugamál og eiginleika borgarbúans eða þekkingu hans á málefnum sem tengjast áhugasviðum unglinga. Sá spurningalisti sem lagður hafi verið fyrir í viðtölum við umsækjendur hafi ekki innihaldið spurningar sem væru til þess fallnar að tryggja að samsetning hópsins væri heppileg út frá fjölbreytni hvað varðar persónulega eiginleika og áhugasvið og því væru fullyrðingar sviðsins um að frammistaða í viðtali hefði miklu máli skipt haldslausar. Þá gerði borgarbúinn einnig athugasemdir við yfirlýsingu skóla- og frístundasviðs að því er varðar kröfu um menntun eða reynslu sem nýttist í starfi. Tók borgarbúinn einkum fram í því samhengi að hann hefði reynslu af viðkomandi starfi og að slíkt hlyti að vega afar þungt við ráðningu í starf á vegum sveitarfélaga. Loks mótmælti borgarbúinn þeirri staðhæfingu skóla- og frístundasviðs að ekki hefði verið um veruleg frávik að ræða að því er varðar málshraða í tengslum við svörun og afhendingu gagna til borgarbúans sem óskað var eftir af hans hálfu, sbr. málsatvikalýsing hér að ofan.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

Af erindum borgarbúans til umboðsmanns verður ráðið að athugasemdir hans snúi einkum og sér í lagi að ráðningarferlinu sem slíku og niðurstöðu þess og því mati sem fram fór á hæfni hans og annarra umsækjenda. Auk þess hafa athugasemdir borgarbúans beinst að veitingu rökstuðnings vegna ráðninga í störfin og samskipta borgarbúans við ráðningaraðila í kjölfar þess að ráðningarferlinu var lokið, bæði með tilliti til efnis þess rökstuðnings sem veittur var og hvað varðar málshraða við veitingu hans. Hér verður í framhaldinu rakið álit umboðsmanns að því er varðar ráðningarferlið og þá málsmeðferð sem viðhöfð var.

Hlutverk umboðsmanns borgarbúa er, sbr. 2. mgr. 1. gr. samþykktar fyrir umboðsmann borgarbúa, að hafa eftirlit með stjórnsýslu Reykjavíkurborgar og tryggja rétt borgarbúa gagnvart Reykjavíkurborg. Í þessu felst að umboðsmaður hefur eftirlit með því að stjórnsýsla Reykjavíkurborgar fari fram á þann hátt sem nánar greinir í lögum eða leiðir af öðrum réttarheimildum íslensks réttar. Í tengslum við mál sem varða ráðningar í störf á vegum Reykjavíkurborgar felst í þessu að við þetta eftirlit er umboðsmaður ekki í sömu stöðu og sá sem tekur ákvörðun um ráðningu í viðkomandi starf. Leiðir því af eðli eftirlitsins að það er ekki hlutverk umboðsmanns að endurmeta með sjálfstæðum hætti hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur að leggja mat á það hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds um ráðningu hafi verið í samræmi við lög. Snýr það mat fyrst og fremst að því hvort fylgt hafi verið réttum málsmeðferðarreglum, hvort mat ráðningaraðila hafi byggst á fullnægjandi upplýsingum, hvort málefnaleg og lögmæt sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar ákvörðunar og mat og ályktanir ráðningaraðila hafi verð forsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn málsins.

 

1.

Mat á hæfni umsækjenda

Vegna ofangreinds hefur umboðsmaður tekið til skoðunar gögn málsins sem honum hafa borist, þ. á m. ferilskrár þeirra umsækjenda sem ráðnir voru til starfa í félagsmiðstöðinni og ferilskrá borgarbúans. Auk þess liggja fyrir hjá umboðsmanni gögn að því er varðar auglýsingu vegna starfanna, spurningalistar sem lagðir voru fyrir þá umsækjendur í viðtölum og tölvupósts- og bréfasamskipti borgarbúans og starfsmanns Y. Með hliðsjón af atvikum máls og erindis borgarbúans til umboðsmanns hefur athugun hins síðarnefnda einkum lotið að því hvort ákvörðun um ráðningar þeirra sex umsækjenda sem hlutu störfin umfram borgarbúann hafi verið forsvaranleg.

Í þessu samhengi verður að huga að þeim grundvallarreglum sem eiga við um ráðningar á vegum hins opinbera, þ. á m. sveitarfélaga. Þar kemur í fyrsta lagi til að stjórnvöldum ber ber að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti við undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Ber að miða þessa málsmeðferð og ákvarðanatöku í framhaldi hennar við að ráða þann hæfasta úr hópi umsækjenda hverju sinni. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar við slíka málsmeðferð og ákvarðanatöku þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að viðkomandi stjórnvald ákveður sjálft á hvaða sjónarmiðum það byggir ákvörðun um ráðningu ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum, líkt og á við mál það sem hér um ræðir. Við þetta verður þó að gera þann fyrirvara að í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins þurfa þau sjónarmið að hvíla á málefnalegum grunni, s.s. sjónarmiðum á borð við menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginlega sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Leiði þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á ekki öll til sömu niðurstöðu er meginreglan sú að stjórnvaldið ákveður sjálft á hvaða sjónarmið sérstök áhersla verður lögð ef slíkt kemur ekki fram í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi ofangreinds, þ.e. meginreglunnar um að ráða beri hæfasta umsækjandann hverju sinni, verður viðkomandi stjórnvald að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hefur verið lögð á atriði sem varpað geta ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í tilteknu starfi út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákveðið hefur verið að leggja til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu stjórnvaldsins. Þetta er í samræmi við rannsóknarregluna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sem felur í sér að stjórnvöldum ber að upplýsa mál að fullu áður en því er lokið með ákvörðun. Er því ljóst að við úrlausn ágreiningsmála um ráðningar í störf á vegum hins opinbera vinna form og –efnisreglur stjórnsýsluréttarins saman, sbr. einnig það sem áður segir um eftirlit umboðsmanns.

Í þessu samhengi skipta máli reglur stjórnsýslulaga um veitingu rökstuðnings. Af fyrirliggjandi gögnum málsins verður að mati umboðsmanns lítið ráðið um þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við ákvörðun í því ráðningarferli sem hér um ræðir. Stafar þetta fyrst og fremst af því að enginn eiginlegur rökstuðningur liggur fyrir né virðist slíkur rökstuðningur hafa verið veittur borgarbúanum þrátt fyrir beiðni hans þar um. Hér er í fyrsta lagi ljóst að ráðningaraðilum bar að veita borgarbúanum rökstuðning, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, enda verður ekki af gögnum málsins ráðið að rökstuðningur hafi verið veittur við tilkynningu um niðurstöður ráðningarferlisins. Þá verður í öðru lagi að huga að því að samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal í rökstuðningi matskenndra ákvarðana, líkt og ráðning í starf á vegum sveitarfélaga er, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við það mat sem fram fór við töku ákvörðunarinnar. Í samhengi ráðningarmála er hér komið að kjarna málsins, þ.e. greina verður frá þeim meginsjónarmiðum sem höfð voru að leiðarljósi við mat og samanburð á umsækjendum og réðu úrslitum um að sá, sem ráðinn var, var talinn sá hæfasti eða á meðal þeirra hæfustu. Hér er rétt að taka fram að, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2630/1998, ekki hefur verið talið nægjanlegt að vísa í rökstuðningi aðeins til þeirra forsendna sem fram koma í auglýsingu um hið lausa starf, líkt og bréf sem borgarbúanum barst, dags. 5. ágúst 2016, bar með sér, enda er með því engin afstaða tekin til þess hvert af þeim sjónarmiðum sem fram koma í auglýsingu teljist meginsjónarmið í þessum skilningi.

Í ljósi þess að enginn eiginlegur rökstuðningur liggur fyrir í málinu koma fyrst og fremst til skoðunar annars vegar ferilskrár þeirra umsækjenda sem ráðnir voru og hins vegar þær spurningar, og svör við þeim að því marki sem þau voru skráð niður, sem lagðar voru fyrir umsækjendur sem boðaðir voru til viðtals við mat á því hvaða meginsjónarmið voru lögð til grundvallar ráðninga í störfin. Af ferilskrám má t.d. sjá að fimm af sex þeirra sem ráðnir voru höfðu einhvers konar reynslu af tómstundastarfi með börnum og/eða ungmennum, ýmist á vegum frístundastarfs Reykjavíkurborgar eða í tengslum við íþróttir. Þá má einnig sjá að þrír hinna ráðnu höfðu talsverða reynslu af félagsstörfum í tengslum við skólagöngu þeirra, bæði í grunnskóla og framhaldsskóla. Þá liggur ljóst fyrir, líkt og áður hefur komið fram, að þrír hinna ráðnu höfðu starfað áður í félagsmiðstöðinni X.

Hvað varðar spurningar sem bornar voru fyrir umsækjendur í viðtölum liggur fyrir, einkum í tilviki þeirra sem ekki höfðu starfað áður í félagsmiðstöðinni, að um almennar spurningar var að ræða, s.s. lýsing viðkomandi á sjálfum sér sem starfsmanni, kostum sínum og göllum o.s.frv. Hvað varðar hinn hópinn, þ.e. umsækjendur sem höfðu áður starfað í félagsmiðstöðinni, snéru spurningarnar einkum að starfinu undanfarinn vetur en auk þess að eiginleikum viðkomandi með almennum hætti. Í öllum tilvikum er skráning svara við þessum spurningum lausleg og verða að mati umboðsmanns ekki dregnar ítarlegar ályktanir af þeim um þau meginsjónarmið sem lögðu voru til grundvallar við mat á hæfni umsækjenda né innbyrðis vægi ólíkra sjónarmiða. Þá telur umboðsmaður engar slíkar ályktanir mega draga af þeim skýringum sem honum bárust frá skóla- og frístundasviði í máli þessu.

Telur umboðsmaður því fyrir liggja að skóla- og frístundasvið hafi ekki með fullnægjandi hætti sýnt að fram hafi farið heildstæður samanburður á þeim umsóknum sem bárust um störf í félagsmiðstöðinni X í kjölfar auglýsingar þar um. Með hliðsjón af ofangreindu telur umboðsmaður að sú málsmeðferð sem viðhöfð var við ráðningarferlið sé að þessu leyti annmörkum háð. Beinir umboðsmaður af þessu tilefni þeim tilmælum til skóla- og frístundasviðs, sbr. b-lið 2. mgr. 12. gr. samþykktar fyrir umboðsmann borgarbúa að úr þessu verði bætt í framtíðinni og gætt verði betur að ráðningum í störf á vegum frístundamiðstöðvarinnar Y, bæði hvað varðar undirbúning við töku slíkrar ákvörðunar, mati á hæfni umsækjenda og skráningu upplýsinga.

Umboðsmaður tekur þó fram að hér hefur ekki farið fram sjálfstætt mat á hæfni umsækjanda til rækslu starfsins, hvorki þeirra sem ráðnir voru né borgarbúans, né mat á því hvort málið sé slíkum annmörkum háð að ógildingu varði. Í þessu samhengi vekur umboðsmaður auk þess athygli á þeirri meginreglu að þrátt fyrir að fyrir liggi að ákvörðun um ráðningu í starf á vegum hins opinbera kunni að vera ólögmæt leiðir það ekki til þess að til nýs ráðningarferlis komi eða að sá, sem ráðinn var, missi starfið. Telji borgarbúinn sig hafa verið hlunnfarinn við umrætt ráðningarferli að því marki að það hafi valdið honum tjóni er auk þess ljóst að slíkur ágreiningur heyrir, eftir atvikum, undir dómstóla.

 

2.

Kynjahlutföll og –sjónarmið

Borgarbúinn hefur haldið því fram að honum hafi í starfsviðtali tjáð að vegna breyttra aðstæðna hefðu kynjahlutföll í starfsliði félagsmiðstöðvarinnar raskast, til stæði að ráða í störfin með hliðsjón af því að halda því hlutfalli jöfnu og að þetta hefði áhrif á möguleika karlkyns umsækjenda. Í svörum skóla- og frístundasviðs er frásögn borgarbúans að þessu leyti ekki mótmælt og tekið fram að ummælin hefðu komið fram í því skyni að tryggja að ljóst væri að viðleitni til þess að halda kynjahlutföllum jöfnum væri eitt af þeim sjónarmiðum sem litið yrði til við ákvörðun um hvaða umsækjendur yrðu að endingu ráðnir.

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga er óheimilt að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli kynferðis. Almennt verður því að ganga út frá því að við ráðningar í störf á vegum sveitarfélaga sé óheimilt byggja mat á umsækjendum á kyni viðkomandi aðila með einum eða öðrum hætti. Af lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nr. 10/2008 hefur verið leidd svokölluð forgangsregla, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar í Hrd. 1993, bls. 2230 og Hrd. 2006, bls. 4891, en í henni felst að séu tveir einstaklingar af sitt hvoru kyni metin jafn hæf til rækslu starfsins skuli ráða þann sem er af því kyni sem á hallar á viðkomandi starfssviði. Er þetta í samræmi við það sem fram kemur í athugasemdum við 11. gr. í frumvarpi stjórnsýslulaga þar sem segir m.a. að undantekningar frá 2. mgr. um bann við mismunun kunni að vera til staðar eigi þær sér stoð í settum lögum. Ljóst má vera að aðstæður sem þessar eru ekki til staðar í málinu enda hefur því ekki verið borið við af hálfu skóla- og frístundasviðs að á konur halli sérstaklega þegar kemur að starfsráðningum í félagsmiðstöðvar á vegum Reykjavíkurborgar.

Að þessu sögðu telur umboðsmaður þó rétt að koma eftirfarandi á framfæri. Í fyrsta lagi telur umboðsmaður að ekki sé hægt að leggja það fyllilega að jöfnu að annars vegar sé ákvörðun um ráðningu tekin beinlínis á grundvelli kyns umsækjanda og hins vegar að horft sé til þess að viðhalda jöfnum kynjahlutföllum á tilteknum vinnustað. Í þessu samhengi má t.d. vísa til b-liðar 1. mgr. 1. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla þar sem segir að markmiði laganna, að viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum karla og kvenna á öllum sviðum, skuli náð með því að vinna að jöfnum áhrifum kvenna og karla í samfélaginu. Þá segir jafnframt í 1. mgr. 18. gr. sömu laga að atvinnurekendur skuli vinna markvisst að því að jafna stöðu kynjanna á vinnumarkaði. Þar að auki telur umboðsmaður rétt að horfa til eðlis þeirrar starfsemi sem fer fram í félagsmiðstöðvum og annarri frístundastarfsemi sem samkomustað þar sem ungmenni og börn eiga möguleika á því að sækja uppbyggilegt félagsstarf í frítíma sínum og þar sem sérstök áhersla er lögð á að ná til ungmenna sem þurfa sérstaklega á félagslegum stuðningi að halda. Má ljóst vera að mati umboðsmanns að heppilegt sé að starfslið á slíkum stöðum endurspegli sem best fjölbreytileika samfélagsins og að jöfn kynjahlutföll séu í samræmi við það. Telur umboðsmaður viðleitni til þess að halda þeim hlutföllum jöfnum í sjálfu sér ekki ómálefnalega í skilningi 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.

 

3.

Rökstuðningur og málshraði

Líkt og áður hefur komið fram er það mat umboðsmanns að borgarbúanum hafi ekki verið veittur rökstuðningur líkt og hann átti rétt á, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Auk þess telur umboðsmaður, líkt og fram er komið, ljóst að upplýsingar sem veittar voru í bréfi dags. 5. ágúst 2016 uppfylli ekki áskilnað 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Þá liggur fyrir í málinu að skóla- og frístundasvið hefur í skýringum sínum til umboðsmanns gengist við því að réttur borgarbúans til þess að fá ákvörðun um ráðningu í starfið sem hér um ræðir rökstudda hafi ekki verið virtur.

Loks telur umboðsmaður einnig þann drátt ámælisverðan sem var á svörum við fyrirspurnum og beiðnum borgarbúans um rökstuðning og gögn vegna ráðninganna. Í þessu samhengi bendir umboðsmaður á að í framkvæmd hefur verið gengið út frá því að á forstöðumönnum stofnana hvíli sú skylda að haga skiptingu verkefna milli starfsmanna og skipulagi sumarleyfa og öðrum ráðstöfunum því tengdu með þeim hætti að viðkomandi stofnun geti afgreitt þau mál sem henni eru falin og erindi sem til hennar beinast. Sjá um þetta álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2886/1999, 2652/1999 og 4004/2004.

 

V.

Niðurstaða

Það er niðurstaða umboðsmanns borgarbúa í máli þessu að skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar, frístundamiðstöðin Y og þeir starfsmenn sem komu að ráðningu starfsfólks í félagsmiðstöðina X hafi ekki sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram. Auk þess hafi af hálfu sviðsins ekki verið gætt að reglum stjórnsýslulaga um veitingu rökstuðnings og efni hans.

Í þessu samhengi telur umboðsmaður rétt að vísa til þess að í máli nr. 20/2015 sem lauk með útgáfu álits, dags. 24. júní 2016, komst umboðsmaður borgarbúa að sömu niðurstöðu og í máli þessu. Var þeim tilmælum beint til sviðsins að eftirleiðis yrði gætt að þeim sjónarmiðum sem þar komu fram. Umboðsmaður borgarbúa vill að gefnu tilefni ítreka þau tilmæli og að farið verði eftir þeim, sem og þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið í áliti þessu, við ráðningar í störf á vegum sviðsins þegar fram líða stundir.