bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 144/2015

Dagsetning álits: 
Föstudagur, mars 18, 2016

A leitaði til umboðsmanns borgarbúa vegna umsóknar hennar um félagslegt leiguhúsnæði á vegum Félagsbústaða hf. og framgangs hennar og málsmeðferðar á þjónustumiðstöð Breiðholts í kjölfar þess að umsókn A var samþykkt haustið 2015. Fyrir lá í málinu að A hafði verið borin út úr húsnæði á vegum Félagsbústaða hf. í byrjun árs 2015 sökum vanskila en sú skuld hafði ekki verið greidd þegar A sótti um úthlutun húsnæðis að nýju. Í erindi A til umboðsmanns kom fram að hún hefði fengið þau svör frá félagsráðgjafa sínum á þjónustumiðstöðinni að litlar eða engar líkur væru á úthlutun á íbúð til hennar á meðan hún ætti í skuld við Félagsbústaði hf. Þess vegna yrði umsókn hennar ekki tilnefnd af hálfu þjónustumiðstöðvarinnar fyrir úthlutunarfund enda gengju þeir sem ættu ekki í skuld fyrir.

Umboðsmaður taldi frásögn A tilefni til þess að taka málið til frekari meðferðar og óskaði með bréfi í október 2015 eftir skýringum og velferðarsviðs Reykjavíkurborgar vegna málsins. Í bréfi umboðsmanns var lagagrundvöllur málsins rakinn, einkum samspil laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og þeirrar grundvallarreglu íslensks réttar að íþyngjandi stjórnvaldsathafnir eigi sér skýra stoð í lögum, og óskað eftir almennum velferðarsviðs vegna málsins. Í því samhengi vísaði umboðsmaður sérstaklega til áliti hans í fyrra máli, þ.e máli umboðsmanns borgarbúa nr. 275/2014, þar sem umboðsmaður hafi komist að þeirri niðurstaða að sú málsmeðferð sem umsókn A hefði hlotið væri ólögmæt. Í sama áliti hafði umboðsmaður einnig komið á framfæri tilmælum til velferðarsviðs þess efnis að allar verklagsreglur í tengslum við úthlutun félagslegs húsnæðis yrðu birtar með tilhlýðilegum hætti og gerðar aðgengilegar almenningi. Í svari velferðarsviðs við fyrirspurn umboðsmanns kom fram að ekki hefði komið til álita að tilnefna A fyrir úthlutunarfund vegna húsnæðis á vegum Félagsbústaða hf. vegna vanskila hennar við félagið.

Í áliti sínu ítrekaði umboðsmaður borgarbúa fyrri niðurstöðu sína í máli nr. 275/2014, þ.e. að sjónarmið þess efnis að umsækjandi um félagslegt leiguhúsnæð, sem ætti í skuld við Félagsbústaði hf., hlyti þegar af þeirri ástæður ekki framgang ættu sér ekki stoð í lögum. Rakti umboðsmaður í þessu samhengi nánar lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar og nauðsyn þess að íþyngjandi athafnir stjórnvalda ættu sér skýra stoð í lögum. Þá kom fram af hálfu umboðsmanns að þær reglur sem Reykjavíkurborg hefði sett um úthlutun félagslegs húsnæðis í sveitarfélaginu mæltu ekki fyrir um skilyrði þess efnis að umsækjandi væri skuldlaus gagnvart Félagsbústöðum hf. þegar kæmi að frumúthlutun til umsækjanda. Slíkt skilyrði væri á hinn bóginn gert þegar um væri að ræða umsókn um milliflutning, þ.e. þegar umsækjandi hefði þegar fengið úthlutað íbúð en óskaði eftir því að fá aðra. Umboðsmaður taldi ljóst að ekki væri unnt að leggja til grundvallar að um sambærileg tilvik væri að ræða, þ.e. annars vegar þar sem um umsókn um frumúthlutun væri að ræða og hins vegar umsókn um milliflutning. Væri því að mati umboðsmanns ekki tækt að leggja sambærilega málsmeðferð að þessu leyti til grundvallar þegar kæmi að umsóknum um frumúthlutanir. Auk þess rakti umboðsmaður reglur og sjónarmið í tengslum við birtingu stjórnvaldsfyrirmæla og verklagsreglna sem hefðu þýðingu þegar kæmi að úthlutun stjórnvalda á takmörkuðum gæðum. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til velferðarsviðs að hlutast til um að tryggt yrði að allar verklagsreglur sem þýðingu hefði við málsmeðferð um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis yrðu gerðar aðgengilegar almenningi.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 144/2015

 

I.

Kvörtun

Þann 10. september 2015 leitaði A (hér eftir borgarbúinn), til umboðsmanns borgarbúa vegna umsóknar sinnar um félagslegt leiguhúsnæði. Kveðst borgarbúinn hafa fengið þær upplýsingar að eldri vanskil hennar við Félagsbústaði hf. gerðu það að verkum að hún kæmi ekki til með að fá úthlutað félagslegu leiguhúsnæði. Samkvæmt gildandi reglum Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur ætti það þó ekki að hafa áhrif á rétt hennar til úthlutunar. 

 

II.

Málavextir

Borgarbúinn er öryrki sem þiggur örorkulífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins. Bjó hún í félagslegu leiguhúsnæði á vegum Reykjavíkurborgar í 15 ár án þess að hafa lent í vanda með skil á leigugreiðslum. Á árinu 2014 hóf borgarbúinn að finna fyrir alvarlegum greiðsluvandræðum og átti hún erfitt með að standa skil á leigugreiðslum til Félagsbústaða hf. Þá varð hún fyrir atvinnumissi sem olli því að hún lenti í verulegum greiðsluvanda. Fór því svo að Félagsbústaðir kröfðust útburðar úr því félagslega leiguhúsnæði sem borgarbúinn dvaldi í sem fram fór þann 20. janúar 2015.

Borgarbúinn sótti um félagslegt leiguhúsnæði á vegum Reykjavíkurborgar þann 24. september 2015. Kveðst borgarbúanum hins vegar verið tjáð að hún myndi ekki hljóta tilnefningu í félagslegt leiguhúsnæði enda væri hún í vanskilum við Félagsbústaði hf. vegna ógreiddrar húsaleigu. Frásögn borgarbúans kemur heim og saman við tölvupóst frá þáverandi félagsráðgjafa hennar í þjónustumiðstöð Breiðholts dags. 19. maí 2015. Þá hefur borgarbúinn lagt fram tölvupóst frá félagsráðgjafa sínum dags. 9. mars 2016 þar sem meðal annars kom fram eftirfarandi: „Ég hef ekki tilnefnt þig í íbúð. Hægt er að tilnefna þá sem eru með skuld við [Félagsbústaði] en þeir sem ekki skulda ganga fyrir, þannig að biðlistinn er langur og því litlar eða engar líkur á úthlutun á meðan svo mikil skuld er.“

Borgarbúinn hefur fengið sérstakar húsaleigubætur sem og styrk til að leigja á almennum leigumarkaði. Þó hefur borgarbúinn misst leiguhúsnæði sitt og er því heimilislaus um þessar mundir. Samkvæmt framansögðu er hún óvinnufær og telur hún sig ekki hafa tök á að semja um vanskil sín við Félagsbústaði þar sem tekjur hennar eru afar lágar.

 

III.

Samskipti umboðsmanns við velferðarsvið Reykjavíkurborgar

Í bréfi umboðsmanns borgarbúa til velferðarsviðs dags. 22. október 2015 rakti hann málavöxtu og lög er málið varða og óskaði eftir almennum athugasemdum velferðarsviðs vegna málsins. Þá var þess sérstaklega óskað að velferðarsvið gerði grein fyrir því hvernig það hygðist fylgja eftir áliti setts umboðsmanns borgarbúa frá 21. júlí 2015 í máli nr. 275/2014 þar sem niðurstaða álitsins var á þá leið að ólögmætt væri að synja umsækjendum um félagslegt leiguhúsnæði um tilnefningu til úthlutunarteymis, meðal annars á þeim forsendum að umsækjandi væri í vanskilum við Félagsbústaði hf.

Svar velferðarsviðs barst með bréfi dags. 3. febrúar 2016. Kom fram í svari sviðsins að borgarbúinn hefði verið borin út úr félagslegri leiguíbúð sinni í janúar 2015 vegna vanskila við Félagsbústaði hf. sem þá nam 1,3 milljón króna. Hún hafi fengið sérstakar húsaleigubætur frá 1. nóvember 2015 og væri á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði. Samkvæmt upplýsingum sem umboðsmaður fékk frá þjónustumiðstöð Miðborgar og Hlíða hefði þó ekki komið til álita að tilnefna borgarbúann í félagslegt leiguhúsnæði vegna vanskila borgarbúans gagnvart Félagsbústöðum hf.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

Afmörkun athugunar

 

Í máli þessu kemur til athugunar hvort velferðarsvið hafi lagt ólögmæt sjónarmið til grundvallar að því er lýtur að meðferð umsóknar borgarbúans um félagslegt húsnæði.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

Í 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga segir að markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga sé að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Þá segir í 12. gr. sömu laga að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Í 21. gr. er kveðið á um að sveitarstjórn skuli setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar. Þá er í XII. kafla laganna að finna ákvæði um húsnæðismál en skv. 45. gr. skal sveitarstjórn eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð á leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna.

Reykjavíkurborg hefur sett sér reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík, síðast samþykktar með breytingum í velferðarráði 26. febrúar 2015 og í borgarráði þann 4. mars 2015. Þar eru í 4. gr. talin upp skilyrði fyrir því að umsókn verði metin gild. Eru umrædd skilyrði tilgreind í fimm stafliðum og varða ómöguleika umsækjanda til að kaupa eigið húsnæði, lögheimili, eignir og tekjur, stigaheimtu umsækjanda vegna húsnæðisstöðu og félagslegra aðstæðna, sem og aldur hans. Ber þess að geta að þar hvergi er kveðið á um að umsækjandi þurfi að vera skuldlaus við Félagsbústaði hf. eða hafa samið um greiðslu skuldanna. Ekki er heldur minnst á skuldastöðu umsækjanda í 6. gr. reglnanna um forgangsröðun umsókna.

Ljóst er þó að skuldastaða umsækjanda við Félagsbústaði hf. hefur samkvæmt gildandi reglum áhrif á möguleika til hans til flutnings á milli íbúða. Í 3. mgr. 19. gr. er kveðið á um að sé leigjandi í vanskilum með leigugreiðslur við Félagsbústaði hf. komi umsókn hans um milliflutning aðeins til skoðunar að leigjandi hafi gert full skil á vangoldnum leigugreiðslum eða að um skuldina hafi verið samið.

Að öðru leyti kveða reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur ekki á um skuldastöðu umsækjanda við Félagsbústaði hf. Hins vegar hefur umboðsmaður fengið í hendur samkomulag velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf. vegna samstarfs aðila er varðar félagslegar leiguíbúðir í Reykjavíkurborg í eigu eða umsýslu Félagsbústaða hf. Samkomulag þetta var samþykkt 19. nóvember 2014. Í 3. gr. samkomulagsins er að finna ákvæði er varða úthlutun húsnæðis. Segir í 4. mgr. 3. gr. að velferðarsvið muni ekki úthluta félagslegu leiguhúsnæði til leigutaka sem er í vanskilum við Félagsbústaði hf. eða ef húsaleigusamningi viðkomandi aðila hefur verið sagt upp af hálfu Félagsbústaða hf. vegna brota á leigusamningi, nema í samráði við Félagsbústaði hf. Vert er að geta þess að umrætt samkomulag byggir á eldri fyrirmynd frá árinu 1999.

 

3.  

Um lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og birtingu stjórnvaldsfyrirmæla

Í lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins felast tveir meginþættir. Samkvæmt formþætti lögmætisreglunnar mega ákvarðanir stjórnvalda ekki ganga í berhögg við lög eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli sem löggjafinn framselur vald til sveitastjórna til þess að setja. Samkvæmt heimildarþætti lögmætisreglunnar skulu ákvarðanir stjórnvalda almennt eiga sér heimild í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Lagaáskilnaðarreglan kveður á um að stjórnvöld megi ekki taka ákvarðanir sem séu íþyngjandi fyrir borgarana án þess að fyrir því sé skýr lagaheimild. Stjórnvaldsfyrirmæli verða því að styðjast við sett lög og mega aldrei ganga gegn þeim.

Reglur Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur eiga sér lagastoð í 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Úthlutun félagslegra leiguíbúða felur í sér ráðstöfun takmarkaðra gæða og eru reglur þar að lútandi í réttarheimildafræðilegu tilliti stjórnvaldsfyrirmæli. Er þar kveðið á um þröng skilyrði sem uppfylla þarf svo borgarbúinn fái notið hinna takmörkuðu gæða. Því er ljóst að Reykjavíkurborg hefur töluvert svigrúm til að kveða á um takmörkun möguleika einstaklinga til að fá félagslegu leiguhúsnæði úthlutað, hvort sem um ræðir frumúthlutun eða milliflutning.

Samkvæmt 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skulu lög birt. Stjórnvaldsfyrirmæli þarf einnig að birta til þess að borgarbúar og aðrir geti áttað sig á til hvers er ætlast af þeim og hvaða skilyrðum þeir kunna að þurfa að lúta. Reglan er jafnframt ein af grundvallarreglum réttarríkisins.

Í áliti sínu í máli nr. 275/2014 gerði umboðsmaður athugasemdir við skort á birtingu samkomulags velferðarsviðs og Félagsbústaða hf. á vefsvæði velferðarsviðs. Því vekur það athygli umboðsmanns að umrætt samkomulag hefur enn ekki verið birt á vefsvæði borgarinnar þar sem nálgast má upplýsingar um húsnæðisúrræði. Enn er þar aðeins að finna reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík frá 4. mars 2015. Sem fyrr segir er aðeins kveðið á um takmarkanir á úthlutun til handa einstaklingum í vanskilum við Félagsbústaði ef um ræðir umsókn um milliflutning. Kveða þessar reglur ekki á um sambærileg sjónarmið ef um ræðir frumúthlutun til umsækjanda. Umræddar verklagsreglur hafa ekki verið birtar af hálfu Reykjavíkur með fullnægjandi hætti. 

Í birtum reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur frá 4. mars 2015 er ekki kveðið á um að vanskil við Félagsbústaði hf. hafi áhrif á umsókn einstaklinga um félagslegt húsnæði og möguleika þeirra til að koma til álita við úthlutun, heldur einungis þegar um ræðir milliflutning. Umboðsmaður getur ekki fallist á með velferðarsviði að einstaklingar í vanskilum við Félagsbústaði hf. skuli hljóta sambærilega meðferð í báðum tilfellum á grundvelli jafnræðissjónarmiða. Að mati umboðsmanns verður ekki talið að eins sé ástatt um þá einstaklinga sem óska eftir milliflutningi og þá sem bíða eftir úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis, enda leiðir af eðli máls að margir í hóp þeirra síðargreindu búa við alvarlegt og oft langvarandi húsnæðisleysi. Í ljósi þess að synjun á úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis er í eðli sínu íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun verður að gagnálykta að slík sjónarmið skuli ekki koma til álita þegar um frumúthlutun er að ræða.

Líkt og fram hefur þegar komið í áliti umboðsmanns borgarbúa nr. 275/2014 getur velferðarsvið ekki byggt íþyngjandi ákvörðun af því tagi sem um ræðir á því samkomulagi sem gert var á milli velferðarsviðs og Félagsbústaða hf. þann 19. nóvember 2014 og byggir á eldri fyrirmynd, enda stenst slíkt ekki grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar um að byggja verði íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun á settum lögum. Umrætt samkomulag er ekki aðgengilegt almenningi á vefsvæði borgarinnar. Vísar umboðsmaður í þessu einnig sambandi til 1. mgr. 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um að lög skuli birt, enda gildi það sama um stjórnvaldsfyrirmæli til þess að borgarbúar og aðrir geti áttað sig á til hvers er ætlast af þeim og hvaða skyldum þeir þurfi að lúta. Áréttar þó umboðsmaður borgarbúa í því sambandi að umrætt samkomulag geti ekki haft ígildi stjórnvaldsfyrirmæla.

Ætli Reykjavíkurborg að efna þær skyldur sem samkomulagið felur í sér, ber borginni að breyta settum reglum hið fyrsta með óyggjandi hætti svo þær séu skýrar, aðgengilegar og fyrirsjáanlegar. Velferðarsvið hefur í bréfi sínu frá 3. febrúar 2016 lýst því yfir að unnið sé að heildarendurskoðun reglum um félagslegt leiguhúsnæði og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík og verklagi því sem fylgir þeim reglum þar sem álit umboðsmanns í máli nr. 275/2014 verði haft til hliðsjónar. Leggur umboðsmaður áherslu á nauðsyn þess að Reykjavíkurborg geri ráðstafanir í því skyni að ólögmæt sjónarmið séu ekki höfð að leiðarljósi við úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis í Reykjavík og að slíkar ráðstafanir hafi komið til framkvæmda hið allra fyrsta. Er það mat umboðsmanns að Reykjavíkurborg geti mögulega skapað sér skaðabótaskyldu gagnvart umsækjendum um félagslegt leiguhúsnæði sem ekki koma til álita við úthlutun félagslegs á grundvelli þeirra ólögmætu sjónarmiða sem gert hefur verið grein fyrir.

 

V.

Niðurstaða

Umboðsmaður borgarbúa ítrekar þá afstöðu sína að hann telur Reykjavíkurborg leggja ólögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðunum að synja borgarbúanum um tilnefningu til úthlutunarteymis félagslegs leiguhúsnæðis, sem byggjast ýmist einvörðungu eða að hluta á fyrirliggjandi vanskilum gagnvart Félagsbústöðum hf. líkt og í tilfelli borgarbúans. Er það álit umboðsmanns borgarbúa að það skilyrði sem velferðarsvið hefur sett borgarbúanum fyrir því að njóta möguleika á að fá úthlutað félagslegu leiguhúsnæði, þ.e. að gera upp vanskil sín við Félagsbústaði hf., samræmist ekki lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Byggir sú skilyrðing hvorki á heimild í lögum né reglum settum samkvæmt þeim, svo sem reglum um félagslegt leiguhúsnæði og húsaleigubætur í Reykjavík.

Umboðsmaður borgarbúa beinir þeim tilmælum til velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að endurskoða verklag sitt nú þegar að því er kemur að úthlutun félagslegs íbúðarhúsnæðis. Þá skuli velferðarsvið tryggja að allar verklagsreglur sem hafa þýðingu við málsmeðferð um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis séu aðgengilegar almenningi og birtar með tilhlýðilegum hætti á vefsvæði Reykjavíkurborgar.