bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 148/2014

Dagsetning álits: 
Fimmtudagur, júlí 17, 2014

Til umboðsmanns borgarbúa leitað A vegna brottnáms bifreiðar í hans eigu sem lagt hafði verið fyrir utan heimili hans. Að sögn A voru engar viðvaranir veittar áður bifreiðin var fjarlægð og taldi hann málsmeðferð Reykjavíkurborgar af þeim sökum ólögmæta. Honum hafi hvorki verið gefinn kostur á að gera viðeigandi úrbætur á staðsetningu bifreiðarinnar né hafi verið gætt að andmælarétti hans. Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hefðu ekki sýnt fram á nein samskipti milli borgarbúans eða heimilismanna hans, þrátt fyrir yfirlýsingar þess efnis.

Athugun umboðsmanns beindist að því hvernig staðið hefði verið að fjarlægingu bifreiðarinnar og hvort aðdragandi þeirrar stjórnvaldsákvörðunar hefði verið fullnægjandi samkvæmt þeim kröfum sem gerðar eru í ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í áliti umboðsmanns kom fram að ekki hefði verið gætt meðalhófs við beitingu þess íþyngjandi úrræðis sem fólst í fjarlægingu bifreiðarinnar. Auk þess hefði A ekki notið sjö daga viðbragðsfrests í framhaldi birtrar tilkynningar líkt og kveðið er á um í verklagsreglum VLE-21 um fjarlægingu bifreiða án þess að sýnt hafi verið fram á nauðsyn þess að víkja frá frestinum. Jafnframt var það mat umboðsmanns borgarbúa að heilbrigðiseftirlitið hefði ekki sinnt skyldum sínum varðandi skráningu málsatvika sem kveðið er á um í 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Einnig hefði láðst að tilkynna A um upphaf málsmeðferðar í fyrirliggjandi máli með fullnægjandi hætti samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga. Þá taldi umboðsmaður að heilbrigðiseftirlitið hefði ekki sinnt rannsókn málsins með viðhlítandi hætti í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, enda hefðu ekki verið færð rök fyrir nauðsyn þess að fjarlægja bifreið borgarbúans nær umsvifalaust og án viðvörunar þann dag sem það var gert. Þá hafnaði umboðsmaður borgarbúa því að óþarft hefði verið að láta A njóta lögbundins andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga, enda hefði afstaða hans til málsins hvorki legið fyrir né hefði honum verið kunnugt um málsatvik. Taldi umboðsmaður borgarbúa að málsmeðferðin hefði verið bundin slíkum annmörkum að ákvörðun um fjarlægingu bifreiðarinnar hafi verið ólögmæt.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að endurskoða og tryggja samræmt verklag þegar kæmi að tilkynningum um fyrirhugaðar fjarlægingar ökutækja. Auk þess yrði að gæta að öllum tilkynningum um málsmeðferð og andmælarétti málsaðila samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og þeim meginsjónarmiðum sem rakin væru í álitinu. Að lokum áréttaði umboðsmaður nauðsyn þess að haldið væri skilmerkilega utan um samskipti við aðila máls áður en gripið væri til íþyngjandi aðgerða í þeirra garð í samræmi við ákvæði 27. gr. upplýsingalaga.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 148/2014

I.

Kvörtun

Þann 27. júní 2014 leitaði A, að heimili X í Reykjavík (hér eftir borgarbúinn), fyrir hönd konu sinnar, B, til umboðsmanns borgarbúa og kvartaði yfir ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs um að draga brott bifreið í eigu B við heimili þeirra að X í Reykjavík. Að sögn borgarbúans voru engar viðvaranir veittar áður bifreiðin var dregin á brott. Ákvað hann í framhaldinu að beina kvörtun sinni til umboðsmanns borgarbúa enda taldi hann málsmeðferð Reykjavíkurborgar ólögmæta og haldna slíkum vanköntum að til ógildingar ákvörðunarinnar gæti leitt.

 

II.

Málavextir

Að sögn borgarbúans var bifreið í óökuhæfu ástandi, sem skráð er á nafn eiginkonu hans, lagt í stæði fyrir utan lóð þeirra. Hafi ætlun þeirra verið að fara með bifreiðina í viðgerð á næstu dögum en hún hafði staðið án hreyfingar um einhvern tíma. Þann 25. júní 2014 var bifreiðin fjarlægð af Vöku hf., að hans sögn fyrirvaralaust.

Að sögn borgarbúans hafði hann daginn áður sett varahluti inn í bifreiðina og kannað ástand dekkja, en ekki orðið var við viðvörun í formi límmiða á rúðu eins og tíðkast að setja á bifreiðar sem fjarlægja á né önnur merki um aðvörun þess efnis að bifreiðin skyldi færð. Telur hann að hann hefði getað orðið við aðvörunum og tilmælum Reykjavíkurborgar og fært bifreiðina inn á lóð sína eða í bílageymslu, hefði honum á annað borð verið kunnugt um fyrirætlanirnar. Hinn 27. júní 2014, eða tveimur dögum eftir að bifreiðin var fjarlægð, hófust innheimtuaðgerðir en þann dag var innheimtuaðvörun frá Vöku send borgarbúa sama dag. Samkvæmt henni hljóðar greiðsluskylda upp á 21.036 kr. 

 

III.

Samskipti umboðsmanns við umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar

Í tilefni af kvörtun borgarbúans ritaði umboðsmaður borgarbúa bréf til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 2. júlí 2014. Með bréfinu var óskað almennrar umsagnar Reykjavíkurborgar auk allra gagna sem málinu tengdust, s.s. gagna í tengslum við aðdraganda þess að bifreið borgarbúans var numin á brott. Var þess sérstaklega óskað að sviðið léti í té sjónarmið sín um hvort og þá með hvaða hætti var tilkynnt um fyrirhugað brottnám bifreiðarinnar. Þess var einnig óskað að fá send afrit tilkynninga og viðvarana til borgarbúa. Loks var óskað þess að Reykjavíkurborg gerði grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem ákvörðunin væri byggð á.

Svarbréf barst frá umhverfis- og skipulagssviði þann 13. júlí 2014. Í bréfinu voru málavextir raktir auk þess sem stuttlega var fjallað um þann lagaramma sem umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar starfar eftir og veitir heimild til þess að fjarlægja m.a. númerslausar bifreiðar að undangenginni aðvörun. Að sögn umhverfis- og skipulagssviðs var límdur aðvörunarmiði á bifreið borgarbúa þann 24. júní 2014. Fram kom á miðanum að fjarlægja þyrfti bifreiðina strax, annars yrði hún fjarlægð af hálfu Reykjavíkurborgar. Við því hafi borgarbúinn ekki brugðist og var hún því fjarlægð daginn eftir. Bifreiðin hafi verið illa farin, brotnar rúður, stuðara hafi vantað að framan auk fleiri atriða. Af bifreiðinni hafi stafað augljós hætta fyrir nánasta umhverfi auk þess sem lýti hafi verið af henni enda hafi hún staðið á borgarlandi. Vísaði Reykjavíkurborg staðhæfingum þeim til stuðnings til ljósmyndar sem fylgdi svarbréfinu. Af ljósmyndinni mætti ráða því að bifreiðin hafi ekki verið í ökuhæfu ástandi og að yfirlýsing borgarbúans um að til hafi staðið að gera við bifreiðina næstu daga var dregin verulega í efa. Til dæmis yrði ekki séð að ný framrúða væri inni í bifreiðinni og aðra varahluti ekki að finna í henni við skoðun hennar. Því gæfi ekkert í útliti bifreiðarinnar tilefni til að líta svo á að til stæði að skrásetja bifreiðina á ný.

Að sögn umhverfis- og skipulagssviðs höfðu áður verið gerðar athugasemdir við staðsetningu bifreiðarinnar á viðkomandi stað. Hún hefði staðið á borgarlandi í meira en eitt ár og var í því samhengi vísað til ljósmyndar af Borgarvefsjá af því svæði sem bifreiðin stóð. Þá kvaðst umhverfis- og skipulagssvið hafa ítrekað haft samband við umráðamann bifreiðarinnar og vakið athygli hans á að bifreiðin mætti ekki vera staðsett á borgarlandi til geymslu. Það væri öllum borgarbúum til afnota og yrðu borgarbúar að leysa geymslumál sín með öðrum hætti en að nýta eigur samborgaranna, enda væri annars gengið á rétt þeirra.

Að lokum taldi umhverfis- og skipulagssvið rétt hafa verið staðið að þeirri ákvörðun að fjarlægja umrædda bifreið. Hún hefði verið í leyfisleysi á borgarlandi, af henni hafi stafað augljós hætta fyrir nærumhverfið og í meira en eitt ár hafi umráðamanni verið gefinn kostur á að fjarlægja bifreiðina og koma henni fyrir á geymslusvæði. Við því hafi umráðamaður ekki brugðist. Þá taldi umhverfis- og skipulagssvið að gætt hafi verið að meðalhófs- og andmælareglu stjórnsýsluréttar við ákvarðanatöku alla.

Í framhaldinu var borgarbúanum veittur kostur á að koma á framfæri frekari andmælum sem bárust embættinu þann 25. júlí 2014. Taldi hann ástæðu til að gera athugasemdir við ákveðna þætti sem fram komu í bréfi umhverfis- og skipulagssviðs. Sagðist hann aðeins hafa fengið einn dag til að bregðast við límmiða á rúðu bifreiðarinnar. Hann hafi verið álímdur á þann veg að hann var í hvarfi, þ.e. á hlið sem sneri að runna og fjarri húsi hans. Hafi því verið ógerningur að sjá miðann nema við nánari athugun. Borgarbúinn hafnaði því einnig að hætta hafi stafað af brotinni framrúðu bifreiðarinnar. Hann hafi enn fremur fjarlægt lauslega muni sem kynnu að hafa valdið hættu, auk þess sem bifreiðinni hafi verið lagt þétt upp að rósarunna svo aðgengi að henni var takmarkað. Þá hafi fylgiskjöl með bréfi umhverfis- og skipulagssviðs ekki endurspeglað ástand bifreiðarinnar þar sem hún hafi þar einungis verið mynduð að aftanverðu.

Borgarbúinn hafnaði einnig ályktunum umhverfis- og skipulagssviðs þess efnis að ekki hafi verið fyrirhugað að gera við bifreiðina enda hafi varahlutir ekki verið sjáanlegir inni í sjálfri bifreiðinni. Borgarbúinn fullyrti að samkvæmt venju færu viðgerðir á bílrúðum fram á viðeigandi verkstæði. Varahlutir hafi verið til staðar inni í farþegarými undir aftari sætum sem lögð höfðu verið niður. Búið hafi verið að skipta um hurðir farþegamegin, skipt hafi verið um öryggisbelti, innréttingu og mælaborð. Samtals hafi andvirði aðkeyptra varahluta verið um 400.000 kr.

Að sögn borgarbúans var hvorki haft samband við forráðamann bifreiðar né annan á heimili hans af hálfu borgarinnar fram að álímingu tilkynningarinnar. Þá hafi athugasemdir ekki verið gerðar af hálfu borgarinnar hvað staðsetningu bifreiðarinnar snertir að öðru leyti. Engin bréf, símtöl eða heimsóknir hafi átt sér stað. Þá hafi bifreiðin alls ekki staðið á umræddum stað í heilt ár líkt og haldið hafi verið fram af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs, en hún hafi lengið verið staðsett inni í bílskúr borgarbúa. Einnig fór borgarbúinn fram á afrit gagna sem sýnt gætu fram á meint samskipti hans og umhverfis- og skipulagssviðs, svo sem bréf eða upptökur af símtölum.

Að lokum benti borgarbúinn á að víða í nágrenni við heimili hans væri að finna númerslausar bifreiðar. Annars konar hættuvalda væri að finna í hverfinu, svo sem vegna nýbygginga og framkvæmda. Vildi borgarbúinn koma því á framfæri að hann hefði brugðist fljótt við, hefðu borgaryfirvöld tilkynnt honum um fyrirhugaða fjarlægingu, og flutt bifreiðina í bílskúr sinn.

Í kjölfar andmæla borgarbúans fór embætti umboðsmanns borgarbúa þess á leit við umhverfis- og skipulagssvið að því yrði látið í té afrit af tilkynningum til borgarbúans um að fjarlægja bifreiðina. Þann 3. nóvember 2014 var óskað eftir afritum af öllum gögnum sem sviðið hefði undir höndum vegna umrædds máls sem ekki hefðu þegar verið afhent, þ.m.t. afrit af þeim tilkynningum sem sendar voru borgarbúanum vegna hinna fyrirhuguðu aðgerða. Þá óskaði umboðsmaður eftir gögnum þar sem niðurstöður vettvangsathuganna hefðu verið skráðar. Var farið fram á að gögnin yrðu afhent fyrir 17. nóvember 2014, en svör bárust frá umhverfis- og skipulagssviði þann 13. sama mánaðar.

Í svari umhverfis- og skipulagssviðs voru ítrekaðar fullyrðingar þess efnis að borgarbúanum hefði verið gert viðvart um að bifreið hans mætti ekki standa á borgarlandi. Hafi viðvaranir verið gerðar munnlega og hafi þau samskipti staðið yfir um töluvert tímabil. Hvorki hafi þó minnisblöð verið tekin saman né haldin skrá yfir símtöl. Jafnframt vísaði umhverfis- og skipulagssvið til tölvupóstsamskipta lögreglu við nágranna borgarbúans til staðfestingar því að bifreiðin hefði staðið í hartnær tvö ár á borgarlandi. Loks kom umhverfis- og skipulagssvið því á framfæri að bersýnilega hefði verið óþarft að láta borgarbúann njóta andmælaréttar og ætti undantekningarákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga in fine við í því samhengi. Með bréfinu fylgdu ýmis fylgiskjöl, svo sem tölvupóstsamskipti milli einstakra starfsmanna borgaryfirvalda sem og afrit yfirlitsmynda. Á meðal fylgiskjala var einnig að finna afrit tölvupóstsamskipta við starfsman lögreglunnar og íbúa í X sem sendi erindi sín á starfsmann borgarinnar á tímabilinu 27. september 2013 til 19. júní 2014 þar sem hann fann að staðsetningu bifreiðarinnar. Með tölvupóstum þessum fylgdu með afrit yfirlitsmynda úr Borgarvefsjá.

Borgarbúanum var gefið færi á frekari andmælum sem bárust þann 22. nóvember 2014. Hafnaði hann því að sér hefði verið gerð munnlega grein fyrir viðvörunum vegna staðsetningar bifreiðar hans en að engin samskipti milli hans og Reykjavíkurborgar hefðu átt sér stað í aðdraganda fjarlægingar bifreiðarinnar. Hafnaði hann því einnig að bifreiðin hefði staðið á téðum stað í allt að tvö ár líkt og haldið var fram af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs. Taldi borgarbúinn einnig óljóst hvaða þýðingu tölvupóstsamskipti Reykjavíkurborgar við starfsmann lögreglunnar og nágrana hefðu haft við vinnslu málsins. Þá taldi hann sér ófært að ráða úr yfirlitsmyndum úr Borgarvefsjá, en taldi hann þau ógreinileg. Þá hafnar hann því að áður hafi verið settur aðvörunarmiði á bifreiðina, líkt og fram kemur í handskrifuðum texta á yfirlitsmynd frá 11. júlí 2013. Ekki sé ljóst hver riti þann texta. Bílinn hafi verið færður til og frá bílskúr borgarbúans þegar verið var að sinna viðgerð hans.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

1.

Afmörkun athugunar

A kvartaði yfir því að hafa ekki fengið fullnægjandi viðvaranir áður en bifreið konu hans var numin á brott af Vöku hf. fyrir hönd umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar. Honum hafi hvorki verið gefinn kostur á að gera viðeigandi úrbætur á staðsetningu bifreiðarinnar né hafi hann fengið að gæta andmælaréttar. Umhverfis- og skipulagssvið hafi ekki sýnt fram á nein samskipti milli borgarbúans eða heimilismanna hans, þrátt fyrir yfirlýsingar þess efnis. Athugun umboðsmanns beinist að því hvernig staðið var að fjarlægingu bifreiðarinnar og hvort aðdragandi þeirrar stjórnvaldsákvörðunar hafi verið fullnægjandi samkvæmt þeim kröfum sem gerðar eru í stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

 

2.

Álit umboðsmanns borgarbúa

2.1

Ákvörðun um fjarlægingu umræddrar bifreiðar er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning og töku slíkra ákvarðana ber stjórnvaldi því að gæta ákvæða stjórnsýslulaga, þar á meðal ákvæða III. og IV. kafla laganna um almennar málsmeðferðarreglur.

Þar sem um er að ræða íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun er Reykjavíkurborg bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins við töku stjórnvaldsákvarðana en í henni felst að allar ákvarðanir stjórnvalda verða í senn að styðjast við lög og ganga ekki í berhögg við þau. Með beitingu þess úrræðis sem felst í fjarlægingu bifreiðarinnar vinnur heilbrigðisnefnd að markmiðum reglugerðar 737/2003 sem samkvæmt 2. mgr. 1. gr. er meðal annars að draga með skipulögðum hætti úr myndun úrgangs eins og unnt er. Aðgerðir á borð við þær sem hér um ræðir verða því að styðjast við framangreindar heimildir, uppfylla skilyrði fyrir þeirri aðferðafræði sem þær notast við og vera í samræmi við þau markmið sem heimildunum er ætlað að vinna að.

Í 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, sem sett er samkvæmt heimild í 4. gr. laga nr.  7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, segir að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Með ákvæðinu er heilbrigðisnefnd gert kleift að uppfylla markmið reglugerðar nr. 941/2002 en það er að stuðla að framkvæmd hollustuverndar. Með hollustuvernd er átt við eftirlit með m.a. umhverfi vistarvera og öryggisþáttum þeim tengdum. Í 4. mgr. 16. gr. reglugerðar 737/2003 um meðhöndlun úrgangs, sem sett er með heimild í 4. og 5. gr. laga nr. 7/1998, segir að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum.

Til eru skriflegar verklagsreglur um framkvæmd brottflutnings bifreiða í borgarlandi, sbr. vinnulýsingu VLE 21, sem endurspegla þær réttarheimildir sem að framan eru raktar. Samkvæmt verklagsreglunum er það starfsvenja að bregðast við í kjölfar tilkynningar um númerslausa bifreið, sbr. 3.2.1. gr. Í kjölfar tilkynningar fer eftirlitsmaður á vettvang og kynnir sér aðstæður og bregst við ef þurfa þykir. Við mat á því hvort um bifreið í niðurníðslu sé að ræða er litið til þess hvort um ræðir sjónmengun, yfirvofandi hættu, staðsetningu eða hættu á umhverfismengun, sbr. stafliði a-d í 2. mgr. 3.2.2. gr. reglnanna. Ákveði starfsmaður að krefjast þess að númerslaus bifreið sé fjarlægð þá límir hann viðeigandi aðvörunarmiða á bifreiðina og gefur 7 daga frest til þess að bregðast við, en að öðrum kosti verður bifreiðin fjarlægð. Ætíð skal tekin mynd af miðanum og bifreiðinni eftir að miðinn hefur verið límdur. Samkvæmt 3.2.3. gr. skal óska aðstoðar frá Vöku hf., sem sérhæfir sig í flutningi bifreiða á grundvelli gildandi samnings á milli Reykjavíkurborgar og Vöku hf. um fjarlægingu bifreiða.

Þegar tekin er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem byggir að hluta eða öllu leyti á matskenndum efnisþáttum hefur meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins sértæka þýðingu. Meðalhófsreglan á sér lagastoð í 12. gr. stjórnsýslulaga, en samkvæmt henni skal stjórnvald skal aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Það ræðst loks af lögskýringu hvort hið matskennda lagaákvæði hafi að geyma næga valdheimild til að beita því íþyngjandi úrræði sem liggur fyrir.

Við mat á því hvort ákvörðun teljist lögmæt með tilliti til þess hvort meðalhófs sé gætt við beitingu íþyngjandi úrræða er almennt á því byggt að þeim mun tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem ákvörðun um beitingu íþyngjandi úrræðis er byggð á.

Því hefur verið haldið fram af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs að meðalhófs hafi verið gætt við alla ákvarðanatöku. Umboðsmaður telur hins vegar einsýnt að val á því úrræði til að ná fram markmiði ákvörðunar, þ.e. svo til tafarlaus fjarlæging bifreiðarinnar degi eftir að borgarbúanum var með sannanlegum hætti tilkynnt um ákvörðunina, geti ekki talist til vægasta úrræðis sem völ var á. Hefði mátt stuðla að fjarlægingu bifreiðarinnar af borgarlandi með því að beina skriflegu erindi til borgarbúans, eða með álímdum miða á bifreiðina með hefðbundnum sjö daga viðbragðsfresti líkt og gildandi verklagsreglur mæla fyrir um. Í málinu liggja ekki fyrir gögn sem staðfesta nauðsyn þess að falla frá því verklagi sem umhverfis- og skipulagssvið hefur sett sér við framkvæmd ákvarðana á borð við þá sem hér er til umfjöllunar.

Ljóst er að eignarréttur einstaklinga er friðhelgur samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, og gera verður sérlega ríkar kröfur til sönnunar á þeirri hættu sem stafaði af umræddri bifreið sem hafi valdið því að fjarlægja þurfti hana af borgarlandi umsvifalaust og um leið svipta eiganda umráðum sínum. Það er mat umboðsmanns að umhverfis- og skipulagssvið hafi ekki gert grein fyrir þeirri meintu hættu sem stafaði af umræddri bifreið borgarbúa. Þá hefur umhverfis- og skipulagssvið ekki fært sönnur á að aðrar leiðir hafi verið ófærar í því skyni að til að fjarlægja bifreiðina úr stað en að svipta hann umráðum hennar daginn eftir álímingu viðvörunar á rúðu hennar. Af því leiðir það mat umboðsmanns borgarbúa að sú ákvörðun að falla frá hefðbundnum sjö daga fresti þegar bifreið borgarbúans var fjarlægð hafi ekki verið í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga enda hafi ekki verið sýnt fram á að sú ákvörðun hafi verið nauðsynleg til að ná því markmiði sem að var stefnt með ákvörðuninni.

 

2.2.

Forsenda þess að aðili geti kynnt sér gögn máls og tjáð sig um það er að hann hafi vitneskju um að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi. Af þeim sökum er í 14. gr. stjórnsýslulaga mælt svo fyrir um að stjórnvald skuli vekja athygli aðila á að mál hans sé til meðferðar eins fljótt og kostur er, ef ætla má að honum sé ekki kunnugt um það. Það er almennt talinn verulegur annmarki á málsmeðferð þegar stjórnvald hefur ekki tilkynnt aðila um upphaf málsmeðferðar og tekið ákvörðun í máli hans án þess að honum hafi verið kunnugt um hana og af þeim sökum farið á mis við að gæta eigin hagsmuna, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar í máli nr. 331/1993 og álit umboðsmanns Alþingis frá 15. september 1995 nr. 1336/1995.

Enn fremur segir um 14. gr. í sérstökum athugasemdum er fram koma í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga að í ákvæðinu sé að finna kjarna andmælaréttarins þar sem málsaðila er tryggður réttur til þess að tjá sig um mál áður en ákvörðun er tekin í því enda liggi ekki fyrir í gögnum máls afstaða hans eða augljóslega sé óþarft að hann tjái sig. Þannig getur málsaðili komið athugasemdum sínum á framfæri, bent á misskilning eða ónákvæmni í gögnum máls og jafnframt bent á heimildir sem séu betri grundvöllur að ákvörðun máls.

Það er mat umboðsmanns að með álímdri tilkynningu á framrúðu bifreiðarinnar ökumannsmegin þann 24. júní 2014 hafi Reykjavíkurborg ekki fullnægt skyldu sinni til að tilkynna borgarbúanum um fyrirhugað brottnám með nægjanlega skýrum hætti. Af lýsingum borgarbúans og umsögn umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar að dæma var umrædd tilkynning límd á þann hluta bifreiðarinnar sem var ekki í sjónmáli við almenna umferð borgarbúans og ekki til þess fallin að vekja athygli hans. Umboðsmaður áréttar mikilvægi þess að tilkynning um fyrirhugað brottnám bifreiðar sé sett upp með eins áberandi hætti og kostur er þannig að sem mestar líkur séu á að tilkynningin berist til vitundar eiganda bifreiðarinnar. Hefur það almenna þýðingu í ljósi þess að allajafna er aðeins veittur 7 daga fyrirvari til að bregðast við tilkynningunni. Hefur það sérstaka þýðingu í þeim tilvikum þar sem sá fyrirvari er styttur.

Loks telur umboðsmaður það ekki samræmast góðum stjórnsýsluháttum að ekki sé haldin sérstök skrá yfir þau samskipti sem fulltrúar heilbrigðisnefndar og þar með umhverfis- og skipulagssviðs eiga við  aðila máls í sambærilegum málum, eigi þau sér á annað borð stað. Forsenda þess að stjórnvöld geti fundið gögn þeirra mála sem óskað er aðgangs að er að staðið hafi verið að skráningu og geymslu mála með skipulegum hætti. Stjórnvöldum er skylt að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn með aðgengilegum hætti. Í 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til þess að skrá upplýsingar um málsatvik. Aðili máls á einnig almennt rétt til aðgangs að upplýsingum sem þannig eru skráðar á grundvelli 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Að sögn umhverfis- og skipulagssviðs hafði borgarbúinn fengið fjölda munnlegra tilkynninga um að bifreið hans stæði í óleyfi á borgarlandi en fyrir það tekur borgarbúinn alfarið. Slík samskipti hefði t.a.m. mátt sýna fram á með flokkun tölvupósta, skrá yfir símtöl í málaskrá eða með sendingu ábyrgðarbréfa á lögheimili eða þekktan dvalarstað eiganda bifreiða. Umboðsmaður telur því að ekki sé unnt láta borgarbúann bera hallann af skorti á skipulagi í stjórnsýslu umhverfis- og skipulagssviðs og utanumhaldi um slík samskipti sem jafnframt gengur í berhögg við ákvæði 27. gr. upplýsingalaga.

 

2.3.

Reykjavíkurborg ber enn fremur skylda til að haga meðferð máls þar sem taka á stjórnvaldsákvörðun með þeim hætti að framkvæmd sé ítarleg rannsókn á aðstæðum og atvikum máls. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst áður en það tekur ákvörðun í því. Á rannsóknarskyldan ekki síst við þegar fyrirhugað er að taka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem jafnframt byggist á mati stjórnvalds. Verður stjórnvald í þeim tilfellum að afla þeirra upplýsinga sem eru nauðsynlegar til að hægt sé að beita þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Gera verður strangari kröfur til sönnunar á nauðsyn þess að taka umrædda ákvörðun eftir því sem tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi hún er fyrir aðila máls. Þá er til fjöldi dæma þess innan stjórnsýslunnar að sönnunarbyrði sé lögð á stjórnvöld þegar deilt er um staðreyndir máls þar sem stjórnvaldið hefur ekki viðhaft vönduð vinnubrögð eða lögmæta málsmeðferð, svo sem að halda utan um samskipti með fullnægjandi hætti. Í því sambandi má t.d. vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2003 nr. 3712/2003 og dóms Hæstaréttar frá 25. febrúar 1999 í máli nr. 247/1998. 

Ljóst er að til greina kemur að víkja frá rannsóknarreglunni við töku íþyngjandi og matskenndra stjórnvaldsákvarðana þegar afstýra þarf bráðri hættu. Sönnunarbyrði þess efnis hvílir þó á umhverfis- og skipulagssviði en ekki borgarbúa. Af lýsingum máls af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs að dæma hafa ekki verið færð fullnægjandi rök fyrir því að sú hætta sem stafaði af bifreið borgarbúans hafi verið af því tagi að kalla hefði mátt bráða og hafi þurft að afstýra umsvifalaust. Reykjavíkurborg hafði vitað af umræddri bifreið og ástandi hennar um nokkurra mánaða skeið áður en tekin var ákvörðun um að fjarlægja hana nær fyrirvaralaust.  

 

2.4.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga er loks kveðið á um að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls, enda liggi afstaða hans ekki fyrir í gögnum. Þegar um mjög íþyngjandi ákvarðanir er að ræða er svigrúm stjórnvalda til að láta málsaðila bera hallann af því að hafa ekki veitt upplýsingar þrengra en ella. Aðili máls á ávallt rétt á því að leggja fram upplýsingar sem varða mál hans og hann er aðili að, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 9. nóvember 1992 í máli nr. 596/1999. Málsaðili getur þá einnig í andmælum sínum komið fram ábendingu um málsatvik eða gert úrbætur á þeim atriðum sem valdið hafa rannsókn og aðgerðum hins opinbera.

Því er hafnað af hálfu umboðsmanns að augljóslega hafi verið óþarft að veita borgarbúanum færi á að tjá sig frekar um fyrirhugaða fjarlægingu bílsins, sbr. niðurlag 13. gr. stjórnsýslulaga, enda hefðu andmæli hans ekki breytt neinu um fyrirhugaða framkvæmd. Í áliti umboðmanns Alþingis frá 11. mars 2002 nr. 3306/2001 segir að af meginreglunni um andmælarétt leiði að skýra verði þessa undantekningu þröngt. Ljóst er að borgarbúinn hefði getað brugðist við tilkynningu með ýmsum hætti til forðast frekari aðgerðir yfirvalda, t.d. með því að færa bifreiðina inn í bílskúr sinn. Tilkynning honum til handa hefði getað þjónað ríkum tilgangi og telja má líklegt að hún hefði komið í veg fyrir fjárhagslegt tjón og óhagræði í hans garð.

 

V.

Niðurstaða

Það er niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að umhverfis- og skipulagssvið hafi ekki gætt meðalhófs við beitingu þess íþyngjandi úrræðis sem fólst í fjarlægingu bifreiðar borgarbúans. Þá hafi borgarbúinn ekki notið sjö daga viðbragðsfrests í framhaldi birtrar tilkynningar líkt og kveðið er á um í verklagsreglum VLE 21 sem gilda um fjarlægingu bifreiða án þess að sýnt hafi verið fram á nauðsyn þess að víkja frá frestinum.

Jafnframt er það mat umboðsmanns borgarbúa að umhverfis- og skipulagssvið hafi ekki sinnt skyldu sinni til skráningar málsatvika samkvæmt 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 með viðhlítandi hætti. Einnig hafi umhverfis- og skipulagssviði láðst að tilkynna borgarbúanum um upphaf málsmeðferðar í fyrirliggjandi máli með fullnægjandi hætti samkvæmt 14. gr.  stjórnsýslulaga.

Það er einnig mat umboðsmanns borgarbúa að umhverfis- og skipulagssvið hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, enda færði sviðið ekki fullnægjandi rök fyrir nauðsyn þess að fjarlægja bifreið borgarbúans nær umsvifalaust þann 25. júní 2014 og naut hann því ekki sjö daga frests sem áskilinn er í verklagsreglum. Þá hafnar umboðsmaður borgarbúa því að óþarft hafi verið að láta borgarbúann njóta lögbundins andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hafi afstaða hans til málsins hvorki legið fyrir né hafi honum verið kunnugt um málsatvik.

Umboðsmaður borgarbúa telur að málsmeðferð fyrirliggjandi máls hafi verið bundin slíkum lagalegum annmörkum að ákvörðun um fjarlægingu bifreiðarinnar þann 25. júní 2014 hafi verið ólögmæt.

Umboðsmaður borgarbúa beinir þannig þeim tilmælum til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar að endurskoða og tryggja samræmt verklag þegar kemur að tilkynningum  um fyrirhugaðar fjarlægingar ökutækja. Þá verði þess gætt að allar tilkynningar um málsmeðferð auk sannarlegrar veitingar andmælaréttar fari fram samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og þeim meginsjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu. Að lokum áréttar umboðsmaður nauðsyn þess að haldið sé skilmerkilega utan um samskipti við aðila máls áður en gripið er til íþyngjandi aðgerða í þeirra garð í samræmi við ákvæði 27. gr. upplýsingalaga.