bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 151/2014

Dagsetning álits: 
Mánudagur, ágúst 25, 2014

A leitaði til umboðsmanns borgarbúa og kvartaði yfir ákvörðun um starfsráðningu í félagsmiðstöðinni Hundrað & ellefu, sem er hluti af frístundamiðstöðinni Miðbergi, þar sem hún sótti um starf. Einnig kvartaði hún yfir málsmeðferð frístundamiðstöðvarinnar í kjölfar ráðningarinnar. Beindist kvörtun A að því að hún hefði ekki verið ráðin í tímabundna stöðu og taldi hún ástæðu þess vera að hún væri of hæf fyrir starfið. Þá taldi hún ákvæða stjórnsýslulaga ekki hafa verið gætt varðandi rökstuðning fyrir ákvörðuninni.

Athugun umboðsmanns beindist að því hvernig staðið var að ráðningunni, hvort A hefði verið leiðbeint um rétt til rökstuðnings fyrir ákvörðuninni og hvort sá rökstuðningur sem henni var veittur hefði verið fullnægjandi skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Umboðsmaður taldi að Reykjavíkurborg hefði ekki leiðbeint A um rétt sinn til að krefjast rökstuðnings skv. 2. mgr. 20. gr. og 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Sá rökstuðningur sem skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar veitti hefði ekki verið í samræmi við 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til skóla- og frístundasviðs að endurskoða og tryggja samræmt verklag þegar kæmi að undirbúningi fyrir ráðningu, beiðnum umsækjenda um rökstuðning varðandi starfsráðningar og að rökstuðningur yrði framvegis í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og þau meginsjónarmið sem rakin eru í álitinu.

Þá beindi umboðsmaður þeim tilmælum til skóla- og frístundasviðs að verða við beiðni um nýjan rökstuðning, óskaði borgarbúinn eftir því, og tæki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 151/2014

 

I.

Kvörtun

Hinn 27. febrúar 2014 leitaði A (hér eftir borgarbúinn) til umboðsmanns borgarbúa og kvartaði yfir ákvörðun um starfsráðningu í félagsmiðstöðinni Hundrað&ellefu, sem er hluti af frístundamiðstöðinni Miðbergi, þar sem hún var umsækjandi. Einnig kvartaði hún yfir málsmeðferð frístundamiðstöðvarinnar í kjölfarið á starfsráðningunni. Beindist kvörtun borgarbúans að því að hún hefði ekki verið ráðin í tímabundna stöðu og taldi hún ástæður þess vera að hún væri of hæf til starfans. Þá hafi henni ekki verið leiðbeint um að hún gæti óskað rökstuðnings á grundvelli 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hún óskaði þó eftir rökstuðningi en taldi hann ófullnægjandi og ekki í samræmi við kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga um framsetningu og efnislegt innihald rökstuðnings, þ.e. að henni hafi ekki verið gert ljóst hvað réð því að þeir sem ráðnir voru í störfin voru taldir hæfastir.

 

II.

Málavextir

Borgarbúinn sótti um starf í félagsmiðstöðinni Hundrað&ellefu í janúar 2014 en starfið var ekki auglýst þar sem einungis var um tímabundna ráðningu að ræða. Tvær konur sóttu um starfið og voru þær báðar boðaðar í viðtöl. Síðar fékk borgarbúinn tilkynningu í tölvupósti þess efnis að búið væri að ráða í starfið en þar kom ekki fram hver var ráðinn né að hún gæti óskað eftir rökstuðningi á grundvelli 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Borgarbúinn óskaði eftir rökstuðningi þann 20. janúar 2014 þátt fyrir að hafa ekki verið leiðbeint þar um. Rökstuðningur Reykjavíkurborgar barst 21. janúar sama ár í tölvupósti frá B, frístundaráðgjafa í Hundrað&ellefu, en þar sagði:

„Til þess að ná til sem flestra unglinga í félagsmiðstöðinni er mjög mikilvægt að vera með fjölbreyttan starfsmannahóp. Stúlkan sem fékk starfið fannst okkur passa vel inn í hópinn og þeim kostum gædd sem við vorum að leita eftir og vegur upp á móti fólkinu sem er nú þegar til staðar hjá okkur. Það er okkar mat að þessu sinni að stúlkan sem við réðum hafði það sem við vorum að leita að.“

Eins og áður sagði leitaði borgarbúinn til umboðsmanns borgarbúa 27. febrúar 2014 með kvörtun sína.

 

III.

Samskipti umboðsmanns við skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar

Í tilefni af kvörtun borgarbúans ritaði umboðsmaður borgarbúa bréf til skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar, dags. 7. júlí 2014. Með bréfinu var óskað almennra athugasemda Reykjavíkurborgar auk allra gagna sem málinu tengdust, s.s. gögnum í tengslum við aðferð við ráðningu eins og útfyllt líkan af hæfismati eða önnur þau gögn sem stuðst var við í viðtali við þá sem ráðnir voru annars vegar og borgarbúann hins vegar. Þá óskaði umboðsmaður borgarbúa eftir því að Reykjavíkurborg tilgreindi sérstaklega með hvaða hætti hún teldi þann rökstuðning sem veittur var borgarbúanum samrýmast ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Veittur var frestur til að svara til 5. ágúst 2014 og barst svar þann dag. Í svarbréfi Reykjavíkurborgar eru málavextir raktir auk þess sem fram kemur að skóla- og frístundasvið hafi óskað eftir umsögn frístundamiðstöðvarinnar Miðbergs um málið, ásamt öllum gögnum málsins, svo sem upplýsingum um hvernig hafi verið staðið að ráðningunni, hversu margir hafi sótt um starfið, hver hafi verið ráðinn og tilkynningum til þeirra sem ekki hlutu starfið. Þá er rakið hvers vegna ákveðnir aðilar voru taldir uppfylla kröfur sem gerðar voru. Í bréfinu segir:

„Í umsögninni [frístundamiðstöðvarinnar Miðbergs] kemur fram að í janúar 2014 hafi starfsmaður í félagsmiðstöðinni Hundað&ellefu hætt með stuttum fyrirvara og hafi þurft að manna starfið sem fyrst. Um hafi verið að ræða hlutastarf, þ.e. 18,13% starfshlutfall, en um tímabundna ráðningu hafi verið að ræða, þ.e. frá 20. janúar 2014 til 6. júní 2014.  Starfið hafi ekki verið auglýst heldur hafi verið sendar út fyrirspurnir til starfsmanna í félagsmiðstöðvum í Reykjavík og látið vita að félagsmiðstöðina Hundrað&ellefu vantaði starfsmann. Einnig hafi verið haft samband við einstakling, sem hafi haft samband símleiðis og óskað eftir starfi. Tveir einstaklingar hafi verið boðaðir í viðtal og í kjölfarið hafi C háskólanemi verið ráðin í starfið. C sé nemi í stjórnmálafræði í HÍ, með stúdentspróf frá MS og hafi jafnframt lokið undirbúningsnámi fyrir fatahönnun í FB.“

Í framhaldi af þessu er í bréfinu rakið nánar á hvaða forsendum hún var ráðin í starfið.

Skóla- og frístundasvið bendir á í bréfi sínu að skv. kjarasamningi starfsmanna Reykjavíkurborgar sé heimilt að ráða starfsmann án undanfarandi auglýsingar sé ráðning til skemmri tíma en 12 mánaða, sbr. kafla 9.1.1 í kjarasamningi Reykjavíkurborgar og Starfsmannafélags Reykjavíkurborgar. Þá sé ljóst að við ráðningu starfsmanna í slíkum tilvikum beri að fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í hvívetna.

Í niðurlagi bréfsins kemur fram það mat skóla- og frístundasviðs að skýra hefði mátt með ítarlegri hætti hvaða atriði vógu þyngst við ráðningu framangreindra starfsmanna og að hvaða marki þeir sem ráðnir voru hafi haft þá eiginleika sem sóst var eftir. Sú staðreynd að um lágt starfshlutfall var að ræða gæti hafa haft þar áhrif. Þá segir að skóla- og frístundasvið muni hér eftir brýna fyrir framkvæmdastjórum frístundamiðstöðva Reykjavíkurborgar að haga ráðningarmálum í samræmi við gildandi reglur og gæta þeirra viðmiða sem gæta ber við slíkar ráðningar, m.a. með tilliti til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Undir bréfið skrifar sviðsstjóri skóla- og frístundasviðs.

 

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

Afmörkun athugunar

Borgarbúinn kvartaði yfir því að hafa ekki verið ráðin í starf í félagsmiðstöðvarinnar Hundrað&ellefu. Athugun umboðsmanns borgarbúa hefur beinst að því hvernig staðið var að ráðningu, hvort leiðbeint hafi verið um rétt til að óska rökstuðnings fyrir ákvörðun sem og hvort rökstuðningur sem veittur var þann 21. janúar 2014 í tölvupósti hafi verið fullnægjandi samkvæmt þeim kröfum sem gerðar eru í stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

Ákvörðun um ráðningu, setningu eða skipun í opinbert starf er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning og töku slíkra ákvarðana ber stjórnvaldi því að gæta ákvæða stjórnsýslulaga, þar á meðal ákvæða V. kafla laganna um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl.

Almennt verður að gera þá kröfu til Reykjavíkurborgar að hún hagi meðferð máls þar sem taka á stjórnvaldsákvörðun með þeim hætti að henni sé unnt að gera skilmerkilega grein fyrir því í rökstuðningi hver sé lagalegur og efnislegur grundvöllur að niðurstöðu hennar. Ef Reykjavíkurborg byggir ekki á skýrt afmörkuðum sjónarmiðum við undirbúning starfsveitingar er veruleg hætta á því að rannsókn málsins verði handahófskennd og að ekki verði lagður nægjanlega traustur grundvöllur að mati á því hver telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi.

Í ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. skal, þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur, veita leiðbeiningar um nánar tilgreind atriði, þ. á m. um heimild aðila til þess að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. ákvæðisins. Að öðru leyti er ekki í stjórnsýslulögum kveðið á um efni tilkynningar um töku stjórnvaldsákvörðunar. Hins vegar hefur verið lagt til grundvallar að í tilkynningu um ráðningu í opinbert starf þurfi að gera öllum umsækjendum grein fyrir niðurstöðu stjórnvalds um hverjum umsækjenda hafi verið veitt starfið enda getur slíkt verið forsenda þess að umsækjandi sem telur á sér brotið með ákvörðuninni leiti réttar síns gagnvart veitingarvaldshafanum, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 8. maí 2009 í máli nr. 5356/2008 og álit umboðsmanns Alþingis frá 4. júní 1999 í máli nr. 2202/1997.

Í 21. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um að aðili máls geti krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt honum. Í athugasemdum greinargerðar við V. kafla frumvarps þess er síðar varð að stjórnsýslulögum er fjallað um ástæður þess að ákveðið var að festa í lög almenna reglu um skyldu til eftirfarandi rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana. Þar segir að út frá sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni verði að teljast mikilvægt að stjórnvaldsákvörðunum fylgi rökstuðningur. Það sem helst mæli með almennri reglu um rökstuðning sé að slík regla sé almennt talin auka líkur á því að ákvarðanirnar verði réttar þar sem hún knýi á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt. Einnig segir að þegar rökstuðningur fylgi ákvörðun stuðli hann að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess þar sem hann geti staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun geti því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. Af rökstuðningi geti aðila líka orðið ljóst að starfsmaður sem tekið hefur ákvörðun hafi verið í villu um staðreyndir máls eða að ákvörðun sé haldin öðrum annmarka. Þegar rökstuðningur fylgi ákvörðun eigi aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins, hvort kæra eigi ákvörðunina til æðra stjórnvalds eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess. Þá sé ljóst að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verði að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun sé byggð. Oft geti verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun sé t.d. byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttarheimilda o.s.frv., ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til efnis rökstuðnings. Þar segir nánar tiltekið í 1. mgr. 22. gr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 2. mgr. 22. gr. laganna kemur fram að þar sem ástæða sé til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Í athugasemdum við 22. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Við ráðningu í opinbert starf felst rökstuðningurinn í að skýra hvers vegna það hefur orðið niðurstaða stjórnvaldsins að ráða tiltekinn einstakling úr hópi umsækjenda. Umsækjandi um opinbert starf á hins vegar ekki kröfu á að hinn opinberi aðili lýsi í rökstuðningi til hans hvaða ástæður hafi ráðið því að hann hafi ekki verið ráðinn til starfans. Í rökstuðningi þarf því ekki að koma fram samanburður á þeim úr hópi umsækjenda sem óskað hafa eftir rökstuðningi og þeim sem hlaut starfið. Aðalatriðið er að sá sem óskar eftir rökstuðningi geti almennt gert sér grein fyrir því á grundvelli rökstuðningsins hvers vegna ákveðinn umsækjandi var ráðinn og hvað réði því að hann fékk starfið.

Í samræmi við framangreint lagaákvæði ber í rökstuðningi fyrir ákvörðun um ráðningu í opinbert starf að gera viðhlítandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu því að starfið var veitt þeim umsækjanda er það hlaut, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Það leiðir jafnframt af 2. mgr. 22. gr. laganna að opinberum aðila sem ræður í starf sé skylt að gera í stuttu máli grein fyrir atriðum sem skiptu mestu varðandi starfshæfni þess umsækjanda sem varð fyrir valinu með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á. Í þessu sambandi verður að taka tillit til þess að ekki er hægt að gera ráð fyrir að umsækjendur um opinbert starf hafi vitneskju um þær staðreyndir varðandi aðra umsækjendur sem talið er að skipti mestu máli við mat á starfshæfni þeirra. Almennt verður því að telja að ástæða sé til að gera í rökstuðningi sérstaka grein fyrir helstu upplýsingum um þann umsækjanda sem varð fyrir valinu og skiptu meginmáli við mat á starfshæfni hans. Í því sambandi er almennt ekki nægjanlegt að lýsa einvörðungu þeim staðreyndum um þann umsækjanda sem fékk starfið sem fram koma í umsókn hans heldur verður viðtakandi rökstuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum vinnuveitandinn byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Því verður best náð fram með því að í rökstuðningi komi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni vinnuveitandinn var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu, sjá hér m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 8. maí 2009 í máli nr. 5356/2008.

Þau málsatvik sem rekja verður um þann umsækjanda sem fékk starfið ráðast af þeim meginsjónarmiðum sem Reykjavíkurborg ákvað að byggja ákvörðun sína á. Þannig verður í rökstuðningi að greina frá því hvernig viðeigandi upplýsingar um þann sem fékk starfið voru heimfærðar að þessum meginsjónarmiðum og hvernig sú niðurstaða var leidd fram í ljósi þeirra málsatvika að hann væri hæfastur umsækjenda. Tilgreining á málsatvikum og skýrleiki hennar verður þannig að vera í röklegu samhengi við þau meginsjónarmið sem byggt er á og þá ákvörðun sem verið er að rökstyðja.

Ekki dugar til að Reykjavíkurborg komi með almenna tilgreiningu á því að umsækjandi hafi verið ráðinn vegna menntunar sinnar og reynslu, ef ekki kemur fram með nægjanlega skýrum hætti í hverju sú menntun og reynsla felst. Borgarbúinn fékk engan efnislegan rökstuðning á því hvers vegna hann fékk ekki starfið.

Umboðsmaður borgarbúa telur rétt að benda á að ekki var athugavert að ráða tímabundið í stöður þessar án auglýsingar enda er það lagaatriði ekki til skoðunar í áliti þessu. Það er í samræmi við kjarasamning starfsmanna Reykjavíkurborgar, eins og skóla- og frístundasvið benti á, enda um tímabundna ráðningu að ræða til skemmri tíma en 12 mánaða. Það hefur hins vegar ekki þýðingu, frekar en það starfshlutfall sem tilgreint starf lýtur, gagnvart þeirri skyldu Reykjavíkurborgar að lúta þeim reglum sem stjórnsýslulög setja ráðningarferli og ákvörðun um ráðningu í starf.

 

V.

Niðurstaða

Það er niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að Reykjavíkurborg hafi brotið gegn þeirri skyldu sinni að  leiðbeina borgarbúanum um réttinn til að krefjast rökstuðnings, sbr. 2. mgr. 20. gr. og 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er það niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að sá rökstuðningur sem skóla- og frístundasvið veitti hafi ekki verið í samræmi við 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Mun fyllri rökstuðningur var veittur umboðsmanni borgarbúa eftir að skóla- og frístundasvið kallaði eftir því hjá framkvæmdastjóra frístundamiðstöðvarinnar Miðbergs.

Í svarbréfi Reykjavíkurborgar til umboðsmanns borgarbúa fylgir fyllri rökstuðningur fyrir ákvörðun um ráðningu í starfið en sá rökstuðningur hefði með réttu átt heima í upphaflegum rökstuðningi Reykjavíkurborgar til borgarbúans.

Umboðsmaður borgarbúa beinir þannig þeim tilmælum til skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar að endurskoða og tryggja samræmt verklag þegar kemur að undirbúningi fyrir ráðningu og í framhaldinu rökstuðningsbeiðnum umsækjenda um störf og að rökstuðningur verði framvegis í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og þau meginsjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

Umboðsmaður borgarbúa beinir einnig þeim tilmælum til skóla- og frístundasviðs að verða við beiðni um nýjan rökstuðning óski borgarbúinn eftir því og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.