bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 199/2016

Dagsetning álits: 
Föstudagur, febrúar 3, 2017

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A vegna synjunar Bílastæðasjóðs Reykjavíkur á umsókn hans um íbúakorts samkvæmt reglum nr. 591/2015, þ.e. heimild íbúa miðborgar Reykjavíkur til þess að leggja í stæði á afmörkuðu svæði án þess að greiða í stöðumæli. Umsókn A var synjað sökum þess að lögheimilisskilyrði reglnanna var ekki fullnægt. A leitaði til umboðsmanns og taldi afstöðu Bílastæðasjóðs í málinu ekki vera í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að því leyti sem ekki væru veittar undanþágur frá skilyrði reglnanna um skráð lögheimili umsækjenda um íbúakort en í málinu lá fyrir að tafir höfðu orðið á lögheimilisflutningi A vegna skilnaðar.

Umboðsmaður fór í áliti sínu yfir inntak meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og þau áhrif sem hún hefur á ákvarðanatöku stjórnvalda. Á hinn bóginn horfði umboðsmaður til þess að reglur 591/2015 um úthlutun íbúakorta innhalda engar undanþágur frá skilyrði reglnanna um skráningu lögheimilis umsækjanda á tilteknum svæðum. Auk þess taldi umboðsmaður ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við þá afstöðu Bílastæðasjóðs að aðstæður A fælu ekki í sér fjarveru um stundarsakir í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga um lögheimili nr. 21/1991 og því hefði Bílastæðasjóði verið rétt að leggja til grundvallar að lögheimili A væri ekki á því svæði sem umsókn A um íbúakort laut að. Taldi umboðsmaður því ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við synjun Bílastæðasjóðs á umsókn A að þessu leyti.

Samskipti umboðsmanns við Bílastæðasjóð vegna málsins urðu hins vegar tilefni til þess að gera athugasemdir við skráningu mála og varðveislu gagna hjá Bílastæðasjóði en í svörum sjóðsins við fyrirspurn umboðsmanns vegna málsins kom fram að gögn málsins væri ekki að finna í málaskrá. Þetta taldi umboðsmaður brjóta í bága við 26. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um skráningu og varðveislu gagna þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til Bílastæðasjóðs að gæta að þessu í framtíðinni.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 199/2016

 

I.

Kvörtun

Þann 19. október 2016 barst embætti umboðsmanns borgarbúa erindi A (hér eftir nefndur borgarbúinn). Varðar kvörtun borgarbúans ákvörðun Bílastæðasjóðs um höfnun á veitingu íbúakorts samkvæmt gildandi reglum um bílastæðakort íbúa í Reykjavík.

 

II.

Málavextir

Í kvörtun sinni greindi borgarbúinn frá því að hafa lagt inn umsókn um íbúakort vegna bifreiðar vegna búferlaflutninga að X þar sem hann hefði fest kaup á fasteign og héldi heimili. Bílastæðasjóður hefði með tölvupósti dags. 12. október 2016 hafnað umsókn hans með vísan til gildandi reglna um bílastæðakorts íbúa. Í svari Bílastæðasjóðs greindi sem hér segir:

“Til að geta sótt um íbúakort á því svæði sem gildir fyrir X þarf þú sem umsækjandi að vera með lögheimili þar. Bílastæðasjóður er opinbert fyrirtæki og verður að fara eftir stjórnsýslulögum  í sínum störfum. Í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins en í reglunni felst að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Getur Bílastæðasjóður því ekki gert undantekningu varðandi skilyrði um lögheimili. “

Fyrir liggur að borgarbúinn svaraði umræddum tölvupósti samdægurs. Af hans hálfu var vísað til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þess að lögmætar ástæður gætu valdið því að fólki væri ekki unnt að eiga lögheimili á sama stað og aðsetur þeirra er, til skemmri eða lengri tíma. Skyti það því skökku við að Bílastæðasjóður gæti ekki gert undanþágu á reglum sínum í slíkum tilfellum. Óskaði hann eftir frekari rökstuðningi eða endurskoðun úrskurðar, ellegar myndi hann bera niðurstöðuna undir æðra stjórnsýsluvald. Var tölvupósti þessum svarað samdægurs af hálfu Bílastæðasjóðs með orðinu „Móttekið“. Var ekki að finna frekari leiðbeiningar eða upplýsingar um málsmeðferð í tölvupósti þessum. Óskaði borgarbúinn eftir frekari upplýsingum um næstu skref málsins í öðrum tölvupósti dags. 12. október 2016 þar sem þau svör fengust frá Bílastæðasjóði að málið væri í skoðun.

Þann 19. október 2016 barst borgarbúanum svar frá Bílastæðasjóði þar sem fram kom höfnun á beiðni borgarbúans um endurupptöku með vísan til skilgreiningar 2. mgr. 1. gr. laga um lögheimili nr. 21/1990 og að aðstöðu hans yrði ekki jafnað til fjarveru um stundarsakir í skilningi laganna. Var borgarbúanum hins vegar leiðbeint um að sækja um íbúakort fyrir þáverandi heimili hans, með fyrirvara um að önnur skilyrði reglnanna væru uppfyllt og að ökutæki hans væri lagt á því svæði sem heimilisfangi hans tilheyrði. Mótmælti borgarbúinn ákvörðun þessari með tölvupósti, dags. 19. október 2016.

Samdægurs barst embætti umboðsmanns borgarbúa kvörtun borgarbúans. Fram kom í rökstuðningi hans fyrir kvörtuninni að honum væri sökum hjónaskilnaðar ófært að færa lögheimili sitt uns hann fengi tíma hjá sýslumanni en hjá því embætti væri töluverð bið eftir fundi. Hefði hann sótt um undanþágu frá reglu Bílastæðasjóðs af þeim sökum, enda lægju lögmætar ástæður að baki því að honum væri ekki unnt að flytja lögheimili sitt.

Þann 9. desember 2016 óskaði embætti umboðsmanns borgarbúa eftir afriti af gögnum frá borgarbúanum vegna málsins. Upplýsti borgarbúinn embættið jafnframt um að hann hefði breytt lögheimilisskráningu sinni og hefði fengið samþykkta umsókn um íbúakort. 

 

III.

Samskipti umboðsmanns við Bílastæðasjóð

Í kjölfar samskipta við borgarbúann óskaði umboðsmaður eftir frekari upplýsingum frá Bílastæðasjóði vegna málsins. Af hálfu Bílastæðasjóðs var því lýst yfir að vanda yrði verklag á því sviði sem lyti að tilkynningum um höfnunum umsókna um íbúakort. Slíku formlegu verklagi væri þó ekki til að dreifa og væri það miður. Ástæður þess mætti öðru fremur rekja til skorts á mannafla og þeim verulega málafjölda sem að jafnaði væri til meðferðar hjá Bílastæðasjóði. Þá hafði umboðsmaður borgarbúa óskað eftir öllum gögnum málsins sem Bílastæðasjóður hefði haft undir höndum, en að sögn fulltrúa Bílastæðasjóðs hefðu þau ekki fundist í málaskrá sjóðsins. Væri umrædd gögn mögulega að finna í tölvupósthólfi starfsmanns sem hafði nýlega farið í leyfi þegar umboðsmaður óskaði eftir afriti gagna.     

Þann 26. janúar 2017 barst embætti umboðsmanns borgarbúa afrit af tölvupóstssamskiptum við borgarbúann sem fram fóru 19.-20. október 2016. Í ljósi þess að borgarbúanum hafði þegar verið úthlutað íbúakorti taldi umboðsmaður málið því fullrannsakað af sinni hálfu og málið tækt til ákvörðunar.   

 

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

Afmörkun athugunar

Athugun umboðsmanns borgarbúa lýtur að því hvort Bílastæðasjóði hefði verið rétt að veita borgarbúanum undanþágu frá skilyrði 1. gr. reglna um bílastæðakort íbúa í Reykjavík á grundvelli sjónarmiða um meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Þá lýtur athugun umboðsmanns jafnframt að formi tilkynningar um höfnun umsóknar um íbúakort og hvort birting og rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar þessarar hafi verið í samræmi við þær formkröfur sem gerðar eru til slíkra ákvarðana í V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og hvort málsmeðferð Bílastæðasjóðs hafi verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að því er varðar framangreinda þætti. Loks beinir umboðsmaður borgarbúa einnig athugun sinni að því hvort Bílastæðasjóður hafi varðveitt gögn um samskipti við borgarbúann í samræmi við ákvæði upplýsingalaga nr. 140/2012.

 

 

2.

Reglur um bílastæðakort íbúa og kröfur um lögheimili umsækjenda

Ákvörðun Bílastæðasjóðs um að synja borgarbúanum um úthlutun íbúakorts samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar um bílastæðakort íbúa telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir liggur að ákvæði 1. gr. reglna um bílastæðakort íbúa í Reykjavík kveður á um að íbúar með lögheimili á ákveðnum svæðum í Reykjavík geti sótt um að fá keypt bílastæðakort íbúa (íbúakort) hjá Bílastæðasjóði Reykjavíkur, með þeim takmörkunum sem greinir í 2. gr. reglanna. Í reglunum er ekki gert ráð fyrir tímabundnum undanþágum vegna persónulegra aðstæðna umsækjenda.

Samkvæmt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaganna skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Inntak meðalhófsreglunnar er í megindráttum þríþætt. Í fyrsta lagi verður efni stjórnvaldsákvörðunar að vera til þess fallið að ná því markmiði sem að er stefnt. Þegar val stendur um fleiri úrræði en eitt til þess að þjóna settu markmiði, skal í öðru lagi velja það úrræði sem minnstri röskun veldur á hagsmunum borgarans. Í þriðja lagi skulu stjórnvöld gæta hófs við beitingu úrræðisins sem valið hefur verið. Ekki má beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsynlegt er.

Að svo stöddu hefur umboðsmaður borgarbúa ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá framkvæmd Bílastæðasjóðs að veita ekki undanþágur frá skilyrðum um veitingu íbúakorta þegar tímabundnar aðstæður hamla flutningi lögheimilis af einhverjum orsökum, enda verði samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum íslensks réttar að skýra allar undanþágur frá meginreglum laga og reglna þröngt, og aldrei rýmri skýringu en orðalag reglna gæti gefið til kynna. Í fyrirliggjandi regum um íbúakort er hins vegar ekki gert ráð fyrir veitingu slíkra undanþága, sem fyrr greinir. Jafnframt verður ekki talið að sú aðstaða sem borgarbúinn hefur lýst að hafi orsakað töf á flutningi lögheimilis geti talist til fjarveru um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða hliðstæðra tilvika í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga um lögheimili. Þá verður af hálfu umboðsmanns því ekki talið að Bílastæðasjóður hafi farið út fyrir það svigrúm sem meðalhófsregla stjórnsýslulaga veitir við töku þeirrar íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar sem fólst í höfnun á útgáfu íbúakorts þann 12. október 2016.

 

3.

Varðveisla upplýsinga og gagna af hálfu Bílastæðasjóðs

Í VI. kafla upplýsingalaga nr. 40/2012 er kveðið á um skráningu mála o.fl. Segir í 26. gr. laganna að um skráningu mála, skjalaskrár og aðra vistun gagna og upplýsinga fer að ákvæðum laga um Þjóðskjalasafn Íslands. Í 1. mgr. 27. gr. segir að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvöldum, og öðrum sem lög þessi taka til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama eigi við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Þá greinir í 2. mgr. 27. gr. að stjórnvöld skuli að öðru leyti gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða.

Ljóst er að embætti umboðsmanns borgarbúa hefur farið fram á afhendingu á afritum gagna vegna umsóknar borgarbúans um íbúakort, þar með talið afrit af samskiptum hans við starfsmenn sjóðsins. Samkvæmt upplýsingum frá Bílastæðasjóði hefur yfirlit yfir samskipti ekki fundist þar sem ekki var stofnað sérstakt mál í skjalavörslukerfi um samskiptin í kjölfar athugasemda borgarbúans, beiðni hans um endurskoðun ákvörðunarinnar sem og veitingu rökstuðnings vegna hennar.

Gögn og upplýsingar, sem til verða við meðferð málsins hjá stjórnvaldi, verða hluti af stjórnsýslumálinu enda hafa þau almennt efnislega þýðingu eða tengjast úrlausnarefni málsins og falla þar með undir upplýsingarétti aðila máls samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga. Forsenda þess að stjórnvöld geti fundið gögn þeirra mála sem óskað er aðgangs að er að staðið hafi verið að skráningu og geymslu mála með skipulegum hætti. Stjórnvöldum er því skylt að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn með aðgengilegum hætti samkvæmt 26. og 27. gr. upplýsingalaganna. Þá er varðveisla og skráning gagna meðal annars forsenda þess að upplýsinga- og andmælaréttur aðila máls og annarra geti orðið raunhæfur og virkur (sjá um þetta t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 7241/2012).

Í athugun umboðsmanns hefur meðal annars verið til athugunar hvort Bílastæðasjóður hafi sinnt málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaganna í samskiptum sínum við borgarbúann sem fóru fram í tölvupósti, nánar til tekið þann 12. – 20. október 2016. Er jafnan örðugt að rannsaka slíkt til fulls þegar skráningarskyldu stjórnvalda hefur ekki verið sinnt sem skyldi í samræmi við ákvæði 26. og 27. gr. upplýsingalaga. Byggir þó umboðsmaður niðurstöðu sína á gögnum sem afhent voru af hálfu borgarbúans og sýna fram á tölvupóstssamskipti við starfsmann Bílastæðasjóðs. Þá liggja ekki fyrir upplýsingar um munnleg samskipti við borgarbúann sem mögulega hefði láðst að skrá samkvæmt 27. gr. upplýsingalaganna.   

Samkvæmt framansögðu er það því mat umboðsmanns að Bílastæðasjóður hafi ekki sinnt lögboðinni skyldu til skráningar upplýsinga samkvæmt 26. gr. upplýsingalaga, sbr. ákvæði 23. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn og reglugerðir þær sem settar eru með stoð í ákvæðinu, enda hafi láðst að vista tölvupósta þá sem til hefur verið vísað á milli borgarbúans og Bílastæðasjóðs með formlegum hætti og þannig halda utan um samskipti við sem höfðu þýðingu fyrir úrlausn málsins.

 

IV.

Niðurstaða

Það er mat umboðsmanns borgarbúa að Bílastæðasjóður hafi ekki sinnt skyldu til skráningar upplýsinga enda var ekki haldið utan um öll samskipti við borgarbúann í október 2016 sem höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins með formlegum hætti. Telst það brot á ákvæðum 26. gr. upplýsingalaga nr. 40/2012. Af hálfu umboðsmanns verður þó ekki talið að höfnun Bílastæðasjóðs á útgáfu íbúakorts dags. 12. október sl. hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum, enda uppfyllti borgarbúinn ekki skilyrði til að fá í hendur íbúakort á þeim tíma sem hann óskaði eftir úthlutun þess. 

Hefur umboðsmaður borgarbúa því lokið athugun á erindi borgarbúans í samræmi við 12. gr. b. samþykktar fyrir umboðsmann borgarbúa.