bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 280/2014

Dagsetning álits: 
Þriðjudagur, september 15, 2015

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A vegna ákvörðunar Bílastæðasjóðs um að hafna endurnýjun á íbúakorti sem hún hafði áður fengið úthlutað fyrir bifreið sína. Byggðist synjun Bílastæðasjóðs á ákvæði í reglum Bílastæðasjóðs um að óheimilt væri að gefa út íbúakort fyrir bifreiðar sem að einhverju leyti eða öllu væru eða gætu verið atvinnutæki en umrædd bifreið taldist til sendibifreiðar samkvæmt ökutækjaskrá.

Í málinu kom til athugunar af hálfu umboðsmanns hvort ákvörðun Bílastæðasjóðs um að synja A um útgáfu íbúakorts, sem A hefði áður verið veitt, byggði á málefnalegum sjónarmiðum og uppfyllti þar með réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins, sem og hvort afgreiðslan væri í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í áliti umboðsmanns kom fram að það verklag Bílastæðasjóðs, á grundvelli þágildandi reglna um bílastæðakort íbúa í Reykjavík, að hafna öllum umsóknum um íbúakort vegna bifreiða sem teldust til vöru- eða sendibifreiða samkvæmt opinberri skráningu hefði ekki verið í samræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Allar bifreiðar gætu eðli málsins samkvæmt fallið þarna undir, þar sem þær gætu talist atvinnutæki viðkomandi eiganda.

Jafnframt var það mat umboðsmanns borgarbúa að sá rökstuðningur sem Bílastæðasjóður veitti borgarbúanum vegna synjunar á endurnýjun íbúakortsins hefði ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Fyllri rökstuðningur hefði fylgt með svari við fyrirspurn umboðsmanns borgarbúa en sá rökstuðningur hefði með réttu átt heima í upphaflegu svari Bílastæðasjóðs til A. Loks beindi umboðsmaður þeim tilmælum til Bílastæðasjóðs að endurskoða verklag þegar kæmi að samþykkt og synjun umsókna um íbúakort með von um að nýtt verklag yrði samið með lögfest og ólögfest ákvæði stjórnsýslulaga að leiðarljósi.

 

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

 í máli nr. 280/2014

 

I.

Kvörtun

Þann 19. september 2014 barst embætti umboðsmanns borgarbúa kvörtun frá A, til heimilis að X (hér eftir borgarbúinn). Beindist kvörtun hennar að ákvörðun bílastæðasjóðs að hafna endurnýjun á íbúakorti hennar sem hún hafði áður fengið úthlutað á bifreið sína. Byggist synjun Bílastæðasjóðs á endurnýjun kortsins á ákvæði 3. gr. auglýsingar frá 7. júní 2010 nr. 537/2010 um endurskoðaðar reglur um íbúakort í Reykjavík sem samþykktar voru í Borgarráði 3. júní 2010 (hér eftir nefndar reglur um íbúakort). Segir í ákvæðinu að óheimilt sé að gefa út íbúakort fyrir bifreiðar sem að einhverju leyti eða öllu eru eða geta verið atvinnutæki, svo sem sendibifreiðar eða vörubifreiðar skv. ökutækjaskrá.

 

II.

Málavextir

Þann 24. október 2012 fékk borgarbúinn tölvupóst frá Bílastæðasjóði þess efnis að íbúakort sem hún hafði sótt um fyrir bifreið sína hefði verið samþykkt án athugasemda. Rúmu ári síðar, þann 10. desember 2013, barst borgarbúanum tölvupóstur frá Bílastæðasjóði þar sem umsókn hennar um endurnýjun íbúakorts var hafnað. Greint var frá því í svari sjóðsins að ástæða höfnunarinnar væri sú að bifreiðin væri „þeirrar gerðar/stærðar“ að samrýmdist ekki reglum um íbúakort“ enda væri bifreiðin skráð sem N1 sendibifreið. Borgarbúanum var hvorki veittur andmælaréttur vegna ákvörðunarinnar eða upplýst um kæruheimildir að öðru leyti, né var henni kynnt ákvæði gildandi reglna um íbúakort sem ákvörðun um höfnun umsóknar um endurnýjun byggðist á.

Þann 11. desember 2013 svaraði borgarbúinn nefndum tölvupósti frá starfsmanni sjóðsins þar sem hún hafnaði því að bifreið sín teldist til sendibifreiðar. Að hennar sögn væri hann „alls ekki stærri en venjulegur fólksbíll“ og hefði hún áður fengið útgefið íbúakort án athugasemda.

Þann 12. desember 2013 fékk borgarbúinn svar frá öðrum starfsmanni Bílastæðasjóðs þar sem ákvörðunin um höfnun umsóknar um íbúakort var rökstudd frekar með tilvísun í gildandi reglur. Í svari sjóðsins kom fram að óheimilt væri að gefa út íbúakort fyrir bifreiðar sem að einhverju eða öllu leyti eru eða geta verið atvinnutæki, svo sem sendibifreiðar eða vörubifreiðar samkvæmt ökutækjaskrá. Ákvæðið er að finna í 3. gr. reglna um íbúakort. Samdægurs svaraði borgarbúinn tölvupósti sjóðsins þar sem hún ítrekaði þá afstöðu sína að bifreið hennar væri lítil að umfangi og væri aðeins notuð til fólksflutninga í einkaerindum. Vísaði hún meðal annars til annarra bifreiða sem væru mun stærri að gerð sem lagt væri í götur við heimili hennar. Óskaði borgarbúinn loks eftir endurskoðaðri afstöðu Bílastæðasjóðs.

Þann 7. desember ítrekaði borgarbúinn erindi sitt við Bílastæðasjóð um endurskoðun fyrrgreindrar ákvörðunar. Degi síðar, eða þann 8. janúar barst svar frá starfsmanni sjóðsins þar sem beðist var velvirðingar á þeirri töf sem orðið höfðu á afgreiðslu málsins. Vísaði starfsmaður sjóðsins þó til 3. gr. reglna um íbúakort þess efnis að ekki væru gefin út íbúakort vegna sendibifreiða. Væri ekki unnt að gera undantekningu á þeirri reglu. Var ekki vísað til frekari úrræða til handa borgarbúa, svo sem möguleika hennar til að beina kröfu um endurskoðun til æðra stjórnvalds eða færður ítarlegri rökstuðningur fyrir ákvörðun sjóðsins að öðru leyti.  

 

III.

Samskipti umboðsmanns við Bílastæðasjóð

Í tilefni af kvörtun borgarbúans ritaði umboðsmaður borgarbúa bréf til Bílastæðasjóðs, dags. 8. janúar 2015. Óskað var eftir afriti allra gagna málsins auk almennrar umsagnar Bílastæðasjóðs vegna málsins. Að auki voru lagðar fyrir Bílastæðasjóð fjórar spurningar.

Í fyrsta lagi var spurt hvort Bílastæðasjóður hefði sett sér verklag um með hvaða hætti meta skyldi bifreið sem hægt væri að nota sem atvinnutæki félli undir ákvæði í reglum um íbúakort.  Væri slíkt verklag ekki fyrir hendi var óskað eftir upplýsingum um þau sjónarmið sem Bílastæðasjóður léti almennt ráða för við heimfærslu bifreiða undir ákvæðið. Í öðru lagi var spurt um hvort Bílastæðasjóður teldi ákvæði 3. gr. í reglum um íbúakort og beitingu þess í framkvæmd samræmast réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins Í þriðja lagi var Bílastæðasjóður inntur eftir afstöðu sinni um hvort framkvæmd þessi samræmdist jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Í fjórða lagi var beðið um afstöðu  Bílastæðasjóðs til framsetningar rökstuðnings í bréfi sínu til borgarbúans og hvort sjóðurinn teldi hann vera í samræmi við 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum var Bílastæðasjóður spurður um hvort rétt hefði verið að veita borgarbúanum andmælarétt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hafi ákvörðunin um synjun íbúakorts verið í ósamræmi við fyrri afgreiðslu sjóðsins.Var þess óskað af hálfu embættis umboðsmanns borgarbúa að svör ásamt gögnum málsins myndu berast fyrir 22. janúar sl. Svar barst frá Bílastæðasjóði með bréfi dags. 29. janúar.

Að sögn Bílastæðasjóðs rann íbúakort borgarbúans út í október 2013. Þann 9. desember 2013 sótti borgarbúinn um endurnýjun á íbúakortinu. Ákvað sjóðurinn að verða ekki við umsókn hennar þar sem í ljós hafði komið að fyrri umsókn hafði verið samþykkt á grundvelli mistaka, enda væri bifreiðin skráð sem sendibíll. Var borgarbúanum tilkynnt um höfnunina og ástæðu hennar með tölvupósti þann 10. desember 2013. Borgarbúinn sendi annan tölvupóst þann næsta dag þar sem hún benti á að um endurnýjun væri að ræða. Svaraði sjóðurinn henni á nýjan leik þann 12. desember 2013 með vísan í umrætt ákvæði, líkt og rakið er í II. kafla álits þessa.

Samkvæmt því sem að fram kemur í bréfi Bílastæðasjóðs er venja fyrir því að þegar mistök eða önnur vafamál í framkvæmd koma í ljós eru þau tekin fyrir á sérstökum fundum yfirmanna. Hins vegar hafi mál borgarbúans ekki farið fyrir slíkan fund. Að mati Bílastæðasjóðs hafi verið rétt að gefa út íbúakort á bifreið borgarbúans í eitt ár til viðbótar, með þeim fyrirvara að ekki yrði af endurnýjun þess að þeim tíma loknum. Með þeim hætti hefði borgarbúinn svigrúm til að aðlagast nýrri ákvörðun að mati Bílastæðasjóðs.

Bílastæðasjóður hafði hins vegar orðið þess var að borgarbúinn hefði útbúið falsað íbúakort í bifreið sína með raðnúmeri annars korts og gildistíma til 25. október 2014. Segir Bílastæðasjóður slíka misnotkun varða missi kortsins skv. gildandi reglum um íbúakort.

Að sögn Bílastæðasjóðs byggist gildandi verklag um skoðun á því hvernig meta skuli bifreið til atvinnutækis eður ei á því að gerð er athugun á skilgreiningu bifreiðar eftir flokki skv. reglugerð nr. 822/2004 um gerð og búnað ökutækja og skráningu í ökuækjaskrá. Þegar bifreið er skráð sem sendi- eða vörubifreið í ökutækjaskrá telst hún til atvinnutækis. Að mati Bílastæðasjóðs er talið ógerlegt að athuga nánar hvort samhengi sé á milli skráningar bifreiðar sem atvinnutækis og notkunar. Því sé ávallt farið eftir opinberri skráningu í ökutækjaskrá. Í núgildandi reglum hafi hins vegar veitt undanþága vegna leigubifreiða, svo lengi sem önnur skilyrði reglnanna séu uppfyllt. Ástæðan sé sú að leigubifreið sé skilgreind sem fólksbifreið til flutnings á farþegum gegn gjaldi, sbr. reglugerð nr. 822/2004 en einnig séu leigubifreiðar oftar en ekki notuð sem einkabifreiðar, enda um fólksbifreið að ræða.

Um spurningu umboðsmanns um ákvæði 3. gr. í reglum um íbúakort, beitingu þessí framkvæmd og hvort Bílastæðasjóður teldi hana samræmast réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins, taldi Bílastæðasjóður ómögulegt að gera nánari athugun á raunverulegri notkun sérhverrar bifreiðar sem er grundvöllur umsóknar um íbúakort. Að mati Bílastæðasjóðs samræmist verklagið málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum, en bendir á að ákvæðið hafi verið fellt út í endurskoðuðum reglum um íbúakort.

Hvað varðar samrýmanleika framangreindrar framkvæmdar við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, ítrekaði Bílastæðasjóður þá afstöðu sína að farið væri eftir opinberri skráningu. Með þeim hætti væri tryggt að umsækjendur sem væru eigendur eða hefðu umráð yfir sambærilegum bifreiðum sambærilega afgreiðslu.

Um framsetningu rökstuðnings í bréfi sjóðsins til borgarbúans, telur Bílastæðasjóður að rétt hafi verið að veita betri rökstuðning henni til handa. Telur sjóðurinn þó ástæðu til að benda á að borgarbúinn hafi ekki farið fram á frekari rökstuðning. Þá taldi Bílastæðasjóður ekki þörf á að veita borgarbúanum frekari andmælarétt í kjölfar tekinnar ákvörðunar þann 10. desember 2013. Hafi átt sér stað tölvupóstssamskipti milli borgarbúans og sjóðsins fram til 8. janúar þar sem ákvörðun um endurupptöku var hafnað. Er það mat Bílastæðasjóðs að afstaða hennar hafi verið nægilega ljós og hafi frekari nýting andmælaréttar verið óþörf, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar hafi ekki verið fjallað um mál hennar á sérstökum fundi líkt og vera ber um sambærileg tilfelli. Því hafi ekki verið tekið nægilegt tillit til andmæla hennar sem fram komu í tölvupósti til sjóðsins.

Bílastæðasjóður telur að rétt hefði verið að veita borgarbúanum svigrúm til að aðlagast nýrri ákvörðun með því að samþykkja endurnýjun íbúakortsins. Rökstuðningi til hennar hafi að mörgu leyti verið ábótavant, og taka hefði mátt málið sérstaklega fyrir á fundi þar sem formleg afstaða hefði verið tekin til andmæla sem kom fram í tölvupóstssamskiptum milli borgarbúa og Bílastæðasjóðs. Hins vegar geti Bílastæðasjóður ekki horft framhjá því að borgarbúinn falsaði íbúakort til eigin nota. Slík misnotkun sé litin alvarlegum augum og er það því mat Bílastæðasjóðs að borgarbúinn geti ekki fengið úthlutað íbúakorti fyrr en í apríl 2016.

Borgarbúinn óskaði ekki eftir að hreyfa frekari andmælum við þeim sjónarmiðum sem fram komu í bréfi Bílastæðasjóðs.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

1.

Afmörkun athugunar

Í máli þessu kemur því til skoðunar hvort ákvörðun Bílastæðasjóðs um að synja borgarbúanum um hin tilgreindu gæði sem felst í útgáfu íbúakorts, og honum hafa áður verið veitt, byggi á málefnalegum sjónarmiðum og uppfylli þar með réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins og hvort afgreiðslan sé í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

Ákvæði reglna Bílastæðasjóðs um íbúakort eru sum hver orðuð með almennum hætti og gefa tilefni til mats. Sú almenna regla gildir um túlkun slíkra lagaákvæða eða reglna að beita beri þröngri túlkun, borgaranum í hag og á þeim forsendum að hann fái notið vafans. Við túlkunina kann jafnframt að vera rétt að líta til markmiðs og tilgangs reglnanna en ætla má að íbúakort séu boðin íbúum á þeim svæðum þar sem tímatakmörkun er sett á heimild til hagnýtingar stöðureita og íbúar hafa ekki yfir að ráða eigin bílastæði með það að markmiði að auðvelda þeim að hagnýta einkabifreið sem hluta af þeirra daglega heimilislífi. Þá er ekki óeðlilegt að sett séu ákveðin skilyrði í reglur sem miða að því að koma í veg fyrir misnotkun þjónustunnar.

Í 3. gr. reglna um íbúakort segir m.a.: Óheimilt er að gefa út íbúakort fyrir bifreiðar sem að einhverju leyti eða öllu eru eða geta verið atvinnutæki, svo sem sendibifreiðar eða vörubifreiðar skv. ökutækjaskrá. Þá segir í sama ákvæði að íbúakort séu ekki ætluð bifreiðum sem eru hvort heldur sem er lengri en 5,2 metrar eða breiðari en 1,9 metrar. Bifreið borgarbúans er 4,2 m löng og 1,6 m á breidd og er því ekki of stór samkvæmt reglunum. Kemur sú regla því ekki til frekari skoðunar.

Af lestri reglunnar er ljóst að um hvers kyns bifreiðar getur verið að ræða sem að einhverju leyti eða öllu geta verið atvinnutæki. Allar bifreiðar geta fallið þarna undir, þar sem þær geta verið atvinnutæki viðkomandi eiganda. Sendibifreiðar eða vörubifreiðar eru í reglunum aðeins teknar sem dæmi en einnig mætti t.d. nefna leigubifreiðar og jeppabifreiðar til fólksflutninga á fjöll og jökla. Reglan veitir því svigrúm til túlkunar og mats í framkvæmd. Ákvörðun um hvort samþykkja skuli eða synja umsókn um íbúakort á grundvelli ákvæðisins getur því verið matskennd stjórnvaldsákvörðun hvað þennan þátt varðar.

Borgarbúinn kveðst aðeins nota bifreið sína sem venjulega fólksbifreið en ekki í atvinnurekstri þrátt fyrir að bifreiðin sé þeirrar gerðar að hún kunni að fá skráningu sem atvinnubifreið. Afstaða borgarbúans er sú að Bílastæðasjóði beri fremur að byggja ákvörðun sína um synjun á útgáfu íbúakorts á eiginlegri notkun en ætlaðri eða mögulegri notkun.

Réttmætisreglan eða reglan um málefnaleg sjónarmið er ein af ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttarins og hefur beina tengingu við jafnræðisregluna. Í henni felst að ákvarðanir stjórnvalda skuli byggjast á málefnalegum eða lögmætum sjónarmiðum. Regla sem slík getur verið málefnaleg en beiting hennar þarf einnig að vera grundvölluð á málefnalegum sjónarmiðum, ekki hvað síst þegar um er að ræða matskenndar ákvarðanir. Þegar regla líkt og sú sem hér um ræðir, þess efnis að bifreiðar sem geti verið nýttar sem atvinnutæki geti ekki verið grundvöllur útgáfu íbúakorta, þá þurfa að vera málefnaleg sjónarmið að baki þeirri ákvörðun þegar tilteknar bifreiðar eru felldar undir ákvæðið enda er um að ræða undantekningu frá meginreglunni um útgáfu kortanna. Réttmætisreglan hefur því þýðingu um beitinu reglunnar.

Almenn og óskrifuð jafnræðisregla stjórnsýsluréttar var lögfest í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en í ákvæðinu er kveðið á um að bannað sé að mismuna aðilum við úrlausn mála í stjórnsýslunni og að sambærileg mál skuli hljóta sambærilega meðferð. Að baki hverri stjórnvaldsákvörðun verða að búa málefnaleg sjónarmið m.a. til að koma í veg fyrir geðþóttaákvarðanir stjórnvalda. Þannig verða sjónarmið t.d. að byggja á laga- eða reglugerðarákvæðum eða vera leidd af markmiðum laga. Það er mat hverju sinni hvað teljast málefnaleg sjónarmið og forsendur.

Á sviði stjórnsýsluréttar hefur jafnræðisreglan sérstaklega mikið gildi, enda er það einn af hornsteinum stjórnarfars að gætt sé samræmis í lagaframkvæmd þannig að sambærileg mál fái sambærilega meðferð. Þá hefur óskráð jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins víðtækara gildissvið heldur en hin lögfesta jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga en reglan hefur sértækt gildi að því er varðar matskenndar stjórnvaldsákvarðanir.

Þrátt fyrir fyrrnefndar jafnræðisreglur þá fela þær ekki í sér að aldrei megi vera mismunur á úrlausn sambærilegra mála. Slík mismunun kann að vera lögmæt á grundvelli fyrirmæla í lögum eða samkvæmt eðli máls, svo sem þegar málefnaleg sjónarmið og frambærileg rök leiða til þess að mismunun sé réttlætanleg og þar með lögmæt. Hvenær mál teljast sambærileg í skilningi jafnræðisreglunnar byggir aðallega á mati og túlkun þess lagaákvæðis eða þeirrar reglu sem um ræðir en einnig á því gildismati sem ráðið verður af settum lögum sem og ríkjandi siðferðisviðhorfum.

Eins og að framan er rakið þarf ekki að vera samhengi á milli skráningar bifreiðar sem atvinnutækis og notkun hennar í þeim tilgangi. Til að jafnræðis og gagnsæis sé gætt við málsmeðferð og ákvörðun um hvort samþykkja skuli eða synja umsókn um íbúakort þarf að liggja fyrir með hvaða hætti mat fer fram á því hvenær bifreið fellur undir skilyrði reglna um að vera eða geta verið atvinnutæki. Af því leiðir að ef mismunur er á úrlausn sambærilegra mála þarf að vera skýrt hvort frambærileg rök og málefnaleg sjónarmið liggi að baki mismunandi afgreiðslu.

Ekki er ávallt skylt að rökstyðja stjórnvaldsákvarðanir. Hins vegar ber samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að veita m.a. leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda þegar rökstuðningur hefur ekki fylgt ákvörðun. Sé rökstuðningur veittur skal samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Tilvísunin verður að vera nægilega skýr svo aðili máls geti sjálfur kannað lagagrundvöll ákvörðunarinnar.

Í málinu reynir á hvort sá rökstuðningur fyrir synjuninni sem fylgdi ákvörðuninni hafi verið í samræmi við efnisskilyrði 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Af ákvæðinu leiðir að stjórnvöld verða að gæta að því að andmælaréttur aðila sé raunhæfur og virkur, slíkur réttur má ekki aðeins vera til málamynda. Aðeins má víkja frá andmælarétti ef afstaða og rök aðila liggja fyrir í gögnum máls eða það er augljóslega óþarft að veita aðila tækifæri á að tjá sig.

Í ljósi þess að borgarbúinn hefur áður fengið íbúakorti úthlutað telur hún sig hafa haft réttmætar væntingar til þess að sú afgreiðsla yrði endurtekin enda hafi ekkert í aðstæðum hennar breyst milli umsókna. Í málinu reynir því á hvort fyrri afgreiðsla sjóðsins hafi skapað hjá borgarbúanum réttmætar væntingar um útgáfu íbúakorts og hvort þær væntingar hafi leitt til þess að Bílastæðasjóði hafi borið að veita honum sérstakan andmælarétt áður en ákvörðun um synjun á útgáfu íbúakorts hafi verið birt.

Borgarbúinn hafi aftur á móti útbúið falsað íbúakort, og hafi sjóðurinn af þeim sökum hafnað útgáfu nýs íbúakorts á grundvelli 8. gr. reglna um íbúakort. Hins vegar getur borgarbúinn sótt um kort að nýju í apríl 2016 samkvæmt því sem fram kemur í svari Bílastæðasjóðs. Umboðsmaður borgarbúa gerir ekki athugasemdir við ákvörðun Bílastæðasjóðs um beitingu viðurlaga í kjölfar misnotkun kortsins og kemur hún ekki til frekari umfjöllunar í áliti þessu. 

Núgildandi verklag Bílastæðasjóðs um mat á því hvort bifreið sé atvinnutæki eður ei er þó að mati umboðsmanns þess eðlis að hætt sé við mismunum gagnvart umsækjendum íbúakorta, enda endurspeglar opinber skráning bifreiða ekki alltaf raunverulega notkun bifreiðanna. Margar fólksbifreiðar í einkaeigu eru notaðar í beinum tengslum við atvinnu íbúa þeirra sem eiga í hlut án þess að þeir þurfi að réttlæta notkun þeirra með sérstökum hætti í því skyni að fá úthlutað íbúakorti. Er þá ekki einungis átt við leigubifreiðar í samræmi við reglugerð nr. 822/2004, heldur fólksbifreiðar af ýmsum stærðum og gerðum til flutnings á margs konar vörum og varningi.

Það  er mat umboðsmanns að Bílastæðasjóður hafi úr ýmsum leiðum að velja til að tryggja að íbúakortum sé fyrst og fremst úthlutað til bifreiða sem ekki eru hrein atvinnutæki. Verði Bílastæðasjóður þess áskynja að sótt sé um íbúakort fyrir bifreið sem er skráð sem sendibifreið eða vörubifreið, ber sjóðnum að veita umsækjanda rétt til að gæta andmæla í því skyni að hann geti gert grein fyrir raunverulegri notkun bifreiðarinnar, stærð hennar og umfangi í samræmi við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga. Fellst umboðsmaður af þeim sökum ekki á með Bílastæðasjóði að mjög erfitt sé í framkvæmd að fylgjast með raunverulegri notkun bifreiða sem sótt er um íbúakort fyrir, vakni á annað borð vafi um hvort bifreiðin uppfylli skilyrði reglna um íbúakort. 

Í fyrirliggjandi tilfelli hefur borgarbúi bifreið sína einungis til einkanota, þótt opinber skráning gefi til kynna að einnig sé unnt að nota hana sem sendibifreið, þ.m.t. í atvinnuskyni. Verklagsreglur sjóðsins sem byggðar eru á gildandi reglum eru þess eðlis að hætt er við mismunun í garð borgarbúa sem aka um á bifreiðum sem unnt er að nota í þágu atvinnustarfsemi, jafnvel þótt það endurspegli ekki raunverulega notkun bifreiðanna. Í samskiptum sínum við embætti umboðsmanns borgarbúa hefur Bílastæðasjóður þó lýst því yfir að rétt hefði verið að samþykkja umsókn borgarbúans um íbúakort. Rökstuðningi til hennar hafi að mörgu leyti verið ábótavant, og taka hefði mátt málið sérstaklega fyrir á fundi þar sem formleg afstaða hefði verið tekin til andmæla sem kom fram í tölvupóstssamskiptum milli borgarbúa og Bílastæðasjóðs líkt og fyrr greinir.

Líkt og fram kom í bréfi Bílastæðasjóðs dags. 29. janúar sl. til embættis umboðsmanns borgarbúa eru reglur um íbúakort í endurskoðun, og hefur verið lagt til að fella út ákvæði gildandi reglna að því er varðar atvinnutæki. Þrátt fyrir það telur umboðsmaður sérstaka ástæðu til að brýna fyrir Bílastæðasjóði að þegar staðið er frammi fyrir töku stjórnvaldsákvörðunar sem byggir á matskenndum viðmiðum, t.d. synjun á umsókn um íbúakorts, skal þess gætt í hvívetna að veita hlutaðeigandi aðila máls rétt á að gæta andmæla í samræmi við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga, sem fyrr greinir. Samhliða því skal alla jafna veittur rökstuðningur fyrir umræddri ákvörðun í samræmi við ákvæði 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga og leiðbeint um kæruheimild, sé hún fyrir hendi. Efni rökstuðnings skal jafnframt vera í samræmi við ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga, þ.e. með vísan til gildandi réttarreglna og þeirra málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn máls.

 

V.

Niðurstaða

Það er niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að sá rökstuðningur sem Bílastæðasjóður gaf A vegna synjunar á útgáfu íbúakorts í samræmi við gildandi reglur um íbúakort hafi ekki verið í samræmi við 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi Reykjavíkurborgar til umboðsmanns borgarbúa fylgir fyllri rökstuðningur fyrir ákvörðun um synjun á endurnýjun íbúakortsins en sá rökstuðningur hefði með réttu átt heima í upphaflegum rökstuðningi Reykjavíkurborgar til A.

Verklag Bílastæðasjóðs samkvæmt 3. gr. gildandi reglna um bílastæðakort um að hafna öllum umsóknum um íbúakort vegna bifreiða sem teljast til vöru- eða sendibifreiða samkvæmt opinberri skráningu er ekki í samræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Allar bifreiðar geta eðli málsins samkvæmt fallið þarna undir, þar sem þær geta verið atvinnutæki viðkomandi eiganda.

Umboðsmaður borgarbúa beinir þannig þeim tilmælum til Bílastæðasjóðs að endurskoða verklag sitt þegar kemur að samþykkt og synjun umsókna um íbúakort. Er það von umboðsmanns að nýtt verklag verði samið með lögfest og ólögfest ákvæði stjórnsýslulaga að leiðarljósi og þau meginsjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.