bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 300/2014

Dagsetning álits: 
Mánudagur, janúar 11, 2016

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A vegna málsmeðferðar sem umsókn hennar um milliflutning úr íbúð sem hún leigði af Félagsbústöðum hf. í aðra íbúð á vegum félagsins og framgang hennar. Varð erindi A tilefni til þess fyrir umboðsmann að taka þá málsmeðferð sem umsókn A um milliflutning hafði hlotið af hálfu Reykjavíkurborgar og þjónustumiðstöð þeirri sem A sótti þjónustu á vegum sveitarfélagsins til frekari athugunar með tilliti til málshraða. Í málinu lá fyrir að umsókn A um milliflutning hafði verið samþykkt á árinu 2011 en aðeins einu sinni komið til skoðunar á fundi úthlutunarnefndar velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, þ.e. þeim aðila sem tekur endanlega ákvörðun um úthlutun íbúða á vegum Félagsbústaða hf. Auk þess lá fyrir í málinu afstaða barnaverndarnefndar um nauðsyn þess að milliflutningur A yrði að veruleika hið fyrsta sökum þeirra aðstæðna sem börn A bjuggu við í þeirri íbúð sem A leigði af Félagsbústöðum hf.

Af þessu tilefni beindi umboðsmaður fyrirspurn sinni til velferðarsviðs þar sem óskað var almennra athugasemda sviðsins auk skýringa á þeim drætti sem orðið hefði á afgreiðslu á milliflutningi A. Í svari velferðarsviðs til umboðsmanns var þeirri afstöðu sviðsins lýst að ekki væri um óeðlilegar tafir að ræða og að unnið hefði verið ötullega að umsókn A um milliflutning. Í áliti sínu fór umboðsmaður yfir málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og samhengi hennar við lög um félagsþjónustu sveitarfélaga og skyldur sveitarfélaga að því leyti. Var það niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að um óhóflegan drátt á úrlausn málsins væri að ræða en í því samhengi vísaði umboðsmaður einkum til þess að gera yrði greinarmun á umsókn um milliflutning annars vegar og frumúthlutun á félagslegu leiguhúsnæði hins vegar. Málshraðareglan og þær skyldur sem af henni leiddu væri í eðli sínu afstæðar og að leggja yrði til grundvallar ólíka mælikvarða að þessu leyti. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til velferðarsviðs að verkferlar í tengslum við milliflutninga yrði yfirfarnir að þessu leyti.

A gerði auk þess athugasemdir við samskipti sín við þjónustumiðstöðina og ráðgjafa sinn þar. Sneru athugasemdir A einkum að því að aðgengi hennar að ráðgjafa sínum og þjónustumiðstöðinni væri erfitt sökum tungumálaerfiðleika en A er af erlendu bergi brotin og talar litla íslensku. Umboðsmaður taldi engar sérstakar forsendur fram komnar í málinu til þess að ávarpa sérstaklega í áliti sínu þær athugasemdir sem A gerði við þjónustu Reykjavíkurborgar að þessu leyti. Umboðsmaður áréttaði þó sérstaklega skyldur Reykjavíkurborgar um aðgengi notenda að þeirri þjónustu sem þeir nytu og ættu rétt á. Taldi umboðsmaður þannig ekki unnt að draga þá ályktun af skýringum velferðarsviðs að gripið hefði verið til sérstakra ráðstafana til þess að stuðla að bættum samskiptum A og þjónustumiðstöðvarinnar.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

 í máli nr. 300/2014

 

I.

Kvörtun

Í tilefni af erindi A (hér eftir borgarbúinn), sendi umboðsmaður borgarbúa velferðarsviði Reykjavíkurborgar bréf, dags. 16. júlí 2015, þar sem raktar voru athugasemdir borgarbúans varðandi málsmeðferð í máli hennar og samskipti við þjónustumiðstöð Breiðholts. Óskaði umboðsmaður almennra athugasemda velferðarsviðs og svara við nánar tilgreindum spurningum er varða málsmeðferð hjá sviðinu, einkum að því er varðar umsóknir skjólstæðinga þjónustumiðstöðva sem búa í leiguíbúðum hjá Félagsbústöðum um milliflutning. Vísast að öðru leyti til bréfs umboðsmanns um nánar efni þess og málsatvik.

 

II.

Samskipti umboðsmanns við velferðarsvið

1.

Umsókn um milliflutning

Með bréfi, dags. 25. ágúst 2015, bárust umboðsmanni athugasemdir og svör velferðarsviðs. Þar kom fram að borgarbúinn hefði fyrst leitað til þjónustumiðstöðvar Breiðholts árið 2009 og hlotið reglulega og margvíslega þjónustu þaðan síðan þá, þ. á m. fjárhagsaðstoð. Að því er varðar athugasemdir borgarbúans um umsókn hennar um milliflutning kom fram að hún hefði fengið félagslega leiguíbúð í september 2010 og sótt um milliflutning í lok apríl 2011. Á þeim tímapunkti hefði umsókn hennar verið metin til 6 stiga skv. matsblaði sem var á meðal þeirra gagna er bárust umboðsmanni frá velferðarsviði. Síðan þá hafa bæst við þrjú stig vegna aldurs umsóknar.

Í svörum velferðarsviðs kemur fram það álit velferðarsviðs að unnið hafi verið ötullega að umsókn borgarbúans. Borgarbúinn hafi ítrekað greint frá óánægju sinni yfir því hve langan tíma umsókn hennar um milliflutning hafi tekið. Með bréfi dags. 7. maí 2014 hafi barnavernd Reykjavíkur komið því áliti sínu á framfæri að borgarbúinn þyrfti milliflutning vegna þrengsla í núverandi húsnæði. Þá kemur fram að borgarbúinn hafi einu sinni verið tilnefnd af þjónustumiðstöð til úthlutunarteymis en það var þann 13. ágúst 2015. Var umsókn hennar ekki forgangsraðað á fundi teymisins.

 

2.

Önnur samskipti við Reykjavíkurborg

Þá koma einnig fram athugasemdir og svör í bréfi velferðarsviðs varðandi athugasemdir borgarbúans um samskipti hennar við þjónustumiðstöð. Segir að pöntuð hafi verið túlkaþjónusta fyrir öll viðtöl borgarbúans við ráðgjafa. Auk þess séu ráðgjafar þjónustumiðstöðva með símatíma tvisvar í viku auk þess að hægt er að hafa samband með tölvupósti. Þá vísar velferðarsvið athugasemdum borgarbúans um að gögn hafi glatast á bug auk þess að ekki komi fram í málaskrá að bróður borgarbúans hafi verið meinað að sækja viðtöl með henni.

 

3.

Almennt varðandi málsmeðferð

Að því er varðar spurningar umboðsmanns um málsmeðferð og verklag á þjónustumiðstöðvum kemur fram í svörum velferðarsviðs að félagsráðgjafar hafi almennt góða grunnþekkingu á stjórnsýslu, einkum með tilliti til náms þeirra. Auk þess sé aðgangur jafnan góður að ráðgjafa og notendur þjónustunnar hvattir til að hafa samband við þá. Þá segir að notendum sé almennt heimilt að hafa þriðja aðila með sér nema það sé talið óæskilegt.

Þá segir einnig að leiðbeiningarskylda sé tekin mjög alvarlega, hún sé hluti af daglegri umræðu og komi m.a. inn í þjónustustefnu velferðarsviðs. Auk þess sé mikið lagt upp úr góðri þjónustu og stuðlað að bætingu hennar í hvívetna, sbr. t.d. „áttavitar að góðri þjónustu“ sem var afrakstur slíkrar vinnu árið 2005. Þá séu úttektir á þjónustu framkvæmdar með reglubundnum hætti og til þess sé starfandi deild gæða og rannsókna á skrifstofu velferðarsviðs.

Varðandi eftirlit með íbúðum á vegum Félagsbústaða hf. er bent á sérstaka þjónustudeild á þeirra vegum auk annarra hefðbundinna úrræða í fjölbýlishúsum, s.s. öryggismyndavélar í anddyri. Um samskipti velferðarsviðs og Félagsbústaða hf. er hins vegar ekki sérstaklega mælt fyrir um samskipti þar á milli. Þó sé starfandi sameiginlegt viðbragðsteymi sem í sitja aðilar frá bæði Félagsbústöðum hf. og velferðarsviði sem félagsráðgjafar í þjónustumiðstöð geta vísað á málum til. Annars sé notendum þjónustu, sem verða fyrir ónæði, alla jafna leiðbeint um að snúa sér að Félagsbústöðum hf.

 

 

III.

Álit umboðsmanns borgarbúa

1

Málshraði

1.1.

Líkt og fram kom í upphaflegu bréfi umboðsmanns ber Reykjavíkurborg, á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, að tryggja, eftir því sem kostur er, framboð af félagslegu leiguhúsnæði. Þá kom einnig fram að gæta yrði í þessu samhengi markmiða áðurnefndra laga, sem m.a. eru að bæta lífskjör þeirra sem standa höllum fæti og að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir félagsleg vandamál. Hér er því um lögbundið hlutverk sveitarfélaga að ræða sem miðar að því að tryggja ákveðin réttindi borgaranna.

Að því er varðar málshraða er ekki mælt fyrir um tiltekinn lögbundinn afgreiðslufrest í lögum nr. 40/1991. Þó er á því byggt í ákvæðum XVI. kafla laganna, um almenna málsmeðferð, að mál skuli unnin svo fljótt sem kostur er, sbr. 1. mgr. 56. gr. og 3. mgr. 58. gr. Þá er einnig ljóst að málshraðaregla 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga tekur við þar sem ákvæðum sérlaga sleppir og gildir því fullum fetum hér enda um stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, að ræða. Um efni málshraðareglu stjórnsýslulaganna vísast að öðru leyti til fyrra bréfs umboðsmanns.

 

1.2.

Í þeim tilvikum þar sem ekki er mælt fyrir um sérstakan lögbundinn afgreiðslufrest hefur það verið talin meginregla að afgreiða skuli mál í þeirri tímaröð sem þau berast. Frá þessu má þó víkja á vissum sviðum, einkum þar sem taka þarf tillit til eðli mála og hversu mikilsverða hagsmuni málsaðila þau varða, enda málshraðaregla stjórnsýslulaganna afstæð að efni til. Sjá um þetta t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 2907/1999.

Á því sviði sem hér um ræðir verður að telja að slíkar aðstæður, er heimila stjórnvöldum ákveðið svigrúm að þessu leyti, séu fyrir hendi. Þannig verður ekki fram hjá því litið að framboð af félagslegu leiguhúsnæði er minna en eftirspurn, sbr. m.a. upplýsingar sem umboðsmaður hefur fengið hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar um fjölda umsækjenda á biðlista.

Við mat á því hvort um óréttlættar tafir á meðferð máls verður þó jafnframt að horfa til þess hvort þær megi rekja til atvika sem eru á ábyrgð stjórnvaldsins sem fer með málið. Í framkvæmd hefur m.a. verið litið til þess að mikill málafjöldi geti leitt til þess að ákveðnar tafir verði taldar réttlættar. Í því sambandi hefur þó verið bent á að margra mánaða tafir, eða tafir sem taldar verða í árum, verði ekki réttlættar á grundvelli þessara sjónarmiða. Sjá hér t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 2087/1997, 2449/1998 og 4647/2006. Þannig hefur verið á því byggt að þrátt fyrir að tafir kunni að vera réttlættar um ákveðinn tíma er þeirri réttlætingu markaður ákveðinn tímarammi, sem þó verður að meta eftir eðli máls hverju sinni, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 2241/1997.

 

1.3

Umsókn borgarbúans um milliflutning barst þjónustumiðstöð þann 26. apríl 2011. Sú umsókn hefur einu sinni farið fyrir fund úthlutunarteymis en það var þann 13. ágúst 2015, eða rúmum fjórum árum eftir að hún barst.

Er það mat umboðsmanns borgarbúa að þessu leyti að um óhóflegan drátt á úrlausn málsins, er varðar rétt borgarbúans á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og reglna sem Reykjavíkurborg hefur sett um úthlutun félagslegra leiguíbúða, sé að ræða. Hér ber að hafa í huga að umsókn um milliflutning er, eðli málsins samkvæmt, viðurhlutaminni en upphafleg umsókn um félagslegt leiguhúsnæði, enda stendur, eftir slíkan flutning, oftast enn íbúð til úthlutunar til annarra umsækjenda. Auk þess er ljóst að fyrir liggur í máli borgarbúans það álit barnaverndar Reykjavíkur að slíkur milliflutningur sé nauðsynlegur.

Er það einnig vandséð hvernig þessi dráttur samrýmist því áliti velferðarsviðs, er fram kemur í bréfi þess, að unnið hafi verið ötullega að umsókn borgarbúans. Auk þess verður ekki séð að nokkru máli skipti að borgarbúinn hafi verið með fjóra mismunandi félagsráðgjafa, enda er það á ábyrgð forstöðumanns stofnana að sjá til þess að málshraðareglan sé virt við afgreiðslu mála hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi. Í þeim efnum skal á það bent að ekki nægja almenn fyrirmæli um að farið sé að stjórnsýslulögum við meðferð mála, heldur verður að fara með skipulegum hætti yfir vinnulag og verkferla og greina þær kröfur sem uppfylla verður samkvæmt þeim réttarheimildum sem gilda á viðkomandi sviði.

Beinir umboðsmaður borgarbúa af þessu tilefni þeim tilmælum til Velferðarsviðs, að því er þennan þátt málsins varðar, að taka mál borgarbúans til frekari skoðunar og yfirfara verkferla og málsmeðferð varðandi umsóknir um milliflutning í félagslegu leiguhúsnæði.

 

2.

Aðgengi að ráðgjafa, leiðbeiningar, vandaðir stjórnsýsluhættir og ónæði

2.1

Í fyrra bréfi umboðsmanns voru raktar athugasemdir borgarbúans að því er varðar skort á aðgengi að félagsráðgjafa og þá þjónustu sem veitt er á þjónustumiðstöðvum. Þá var einnig rakinn sá lagagrundvöllur er þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar starfa samkvæmt en þar skipta einkum máli áðurnefnd lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Í V. kafla þeirra er að finna ákvæði um félagslega ráðgjöf. Þannig segir í 16. gr. laganna að veitt skuli félagsleg ráðgjöf og að markmið hennar skuli vera að veita upplýsingar og leiðbeiningar um félagsleg réttindamál annars vegar og stuðning vegna félagslegs og persónulegs vanda hins vegar. Slík ráðgjöf, sbr. 17. gr., tekur til ráðgjafar um hin ýmsu málefni, m.a. að því er varðar húsnæðismál.

 

2.2

Í bréfi velferðarsviðs til umboðsmanns er, eins og áður segir, á það bent að notendum þjónustu þeirra standi til boða að nýta símatíma auk þess að ávallt sé hægt að senda tölvupóst. Hér verður að hafa í huga eðli þjónustunnar og þess starfs sem félagsráðgjafar sinna og því eðlilegt að lagt sé til grundvallar að takmarka með einhverju móti aðgengi notenda þjónustunnar að ráðgjafa.

Að því sögðu verður þó einnig að líta til þess að þarfir og aðstæður þeirra sem nýta sér félagsþjónustu sveitarfélaga eru ólíkar og margbreytilegar. Þannig er það ljóst, m.a. af því sem fram er komið hér í máli borgarbúans, sem og öðrum athugasemdum er borist hafa til umboðsmanns og eru til meðferðar hjá embættinu, að slíkar reglur og viðmið, sem lýst var hér að ofan um aðgengi að ráðgjafa, leiði til þess að fólk fari á mis við réttindi sín og þjónustan, sem Reykjavíkurborg er skylt að veita, nái ekki tilætluðum árangri. Kann þetta jafnvel að leiða til þess að einstaklingar veigri sér frá því að leita til þjónustumiðstöðva.

Hér verður einnig að hafa í huga þau grundvallarsjónarmið er búa að baki reglum, skráðum og óskráðum, á sviði stjórnsýsluréttarins, en þau snúa einkum að því að tryggja réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við handhafa opinbers valds. Kemur þetta m.a. fram í athugasemdum við greinargerð frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum.

Þannig er ljóst af frásögn borgarbúans að hún telur sig ekki njóta þeirrar aðstoðar sem hún á rétt til lögum samkvæmt enda aðgengi hennar að ráðgjafa af skornum skammti, m.a. vegna kostnaðar við að nýta sér símatíma og tungumálaerfiðleika. Verður ekki séð, sbr. svör velferðarsviðs vegna erindis umboðsmanns, að gripið hafi verið til neinna sérstakra ráðstafanna af hálfu Reykjavíkurborgar til að stuðla að auknum möguleikum á samskiptum borgarbúans og þjónustumiðstöðvar.

 

2.3

Að því er varðar aðra þætti kvörtunar borgarbúans, s.s. er lýtur að vönduðum stjórnsýsluháttum og samskiptum, telur umboðsmaður ekki tilefni til frekari rannsóknar, enda engin gögn fram komin er varpa skýrara ljósi á þær athugasemdir. Á það einnig við um niðurstöðu úthlutunarteymis á fundi sínum þann 13. ágúst sl.

Umboðsmaður ítrekar þó sem fyrr mikilvægi þess að starfsmenn þjónustumiðstöðva og velferðarsviðs hugi að sjónarmiðum á þessu sviði, einkum er varðar vandaða stjórnsýsluhætti, og gæti að þeim í samskiptum við borgarbúana. Beinir umboðsmaður borgarbúa af þessu tilefni þeim tilmælum til velferðarsviðs að teknar verði til athugunar reglur er snúa að aðgengi skjólstæðinga þjónustumiðstöðva að félagsráðgjöfum sínum.