bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 309/2014

Dagsetning álits: 
Miðvikudagur, janúar 20, 2016

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A  vegna umsóknar hans um úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði og þeirri málsmeðferð sem umsókn hans hefði hlotið af hálfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og á þjónustumiðstöð þar sem A sótti félagsráðgjöf og þjónustu á vegum Reykjavíkurborgar. Í málinu lá fyrir að A hefði verið húsnæðislaus í rúmt ár og hefði, þrátt fyrir að hafa tilnefndur reglulega fyrir úthlutunarfund velferðarsviðs vegna ráðstöfunar á félagslegu leiguhúsnæði á vegum Félagsbústaða hf., ekki fengið úthlutun. Taldi A að Reykjavíkurborg hefði ekki uppfyllt lagalegar skyldur sínar til þess að útvega honum félagslegt leiguhúsnæði á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991

Í áliti sínu rakti umboðsmaður niðurstöðu sína í máli embættisins nr. 275/2014 en þar hafði umboðsmaður komist að þeirri niðurstöðu að afstaða velferðarsviðs og þjónustumiðstöðvarinnar, þess efnis að umsækjandi um félagslegt leiguhúsnæði yrði ekki tilnefndur fyrir úthlutunarfund velferðarsviðs vegna skuldar viðkomandi við Félagsbústaði hf., ætti sér ekki lagastoð.

Í málinu var niðurstaða umboðsmanns sú að Reykjavíkurborg hefði lagt ólögmæt sjónarmið til grundvallar þeirri ákvörðun sinni að synja A um tilnefningu til úthlutunar á leiguíbúð á vegum Félagsbústaða hf., en sú afstaða var, líkt og í máli nr. 275/2014, byggð voru á fyrirliggjandi skuld A við Félagsbústaði hf. Talið var að það skilyrði sem velferðarsvið setti A fyrir því að njóta möguleika á að fá úthlutað félagslegu leiguhúsnæði, þ.e. að vera ekki í skuld við Félagsbústaði hf., hefði ekki verið í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, enda byggði sú skilyrðing hvorki á heimild í lögum né reglum settum samkvæmt þeim, svo sem reglum um félagslegt leiguhúsnæði og húsaleigubætur í Reykjavík.

Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til velferðarsviðs að endurskoða og tryggja fyrirsjáanlegt verklag þegar kæmi að úthlutun félagslegs íbúðarhúsnæðis og að allar reglur þar að lútandi yrðu aðgengilegar almenningi, þ. á m. birtar með tilhlýðilegum hætti á vefsvæði Reykjavíkurborgar.

 

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 309/2014

 

I.

Kvörtun

Þann 22. janúar 2015 leitaði A, (hér eftir borgarbúinn) til umboðsmanns borgarbúa (hér eftir umboðsmaður). Kvaðst hann m.a. hafa verið húsnæðislaus í rúmt ár og að hann hefði marg oft verið tilnefndur í félagslegar íbúðir af hálfu Reykjavíkurborgar, en aldrei fengið úthlutun. Að mati borgarbúans hafði velferðarsvið Reykjavíkurborgar ekki uppfyllt lagalegar skyldur sínar til að útvega honum félagslegt leiguhúsnæði sem hefði haft veruleg áhrif á félagslega stöðu hans.

 

II.

Málavextir

Samkvæmt svari velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 21. maí 2015, við fyrirspurnarbréfi umboðsmanns , dags. 21. apríl 2015, kemur fram að á tímabilinu júní til október 2014, hafi félagsráðgjafi tilnefnt borgarbúann innan þjónustumiðstöðvarinnar í fimm íbúðir. Þjónustumiðstöðin hafi hins vegar ekki tilnefnt hann í þau skipti þar sem hann sé í skuld við Félagsbústaði hf. og hafi verið það eftir að hann bjó að X í Reykjavík, en þar fékk hann úthlutað félagslegu húsnæði í júlí 2012, og hafi hann ekki samið um eða gengið frá skuldinni.

 

III.

Álit umboðsmanns borgarbúa í máli nr. 275/2014

Þann 21. júlí 2015 gaf umboðsmaður borgarbúa út álit í sambærilegu máli nr. 275/2014, þar sem talið var að Reykjavíkurborg hefði lagt ólögmæt sjónarmið til grundvallar þeirri ákvörðun sinni að synja borgarbúanum um tilnefningu sem byggð voru á fyrirliggjandi vanskilum hans gagnvart Félagsbústöðum hf.

Ofangreint álit hefur fordæmisgildi í þessu máli þar sem málsatvik eru sambærileg og gerast á svipuðum tíma, en borgarbúinn í ofangreindu áliti var tilnefndur til frumúthlutunar á íbúð þann 27. nóvember 2014, en fékk ekki úthlutun vegna vanskila við Félagsbústaði.

Álit í þessu máli er því byggt á sömu rökum og ofangreint álit og í kafla IV. eru rakin samskipti umboðsmanns við velferðarsvið Reykjavíkurborgar í máli nr. 275/2014, þar sem fram koma svör velferðarsviðs eftir að umboðsmaður veitti því andmælarétt.

 

IV.

Samskipti umboðsmanns við velferðarsvið Reykjavíkurborgar í máli nr. 275/2014

Velferðarsviði var sent erindi þann 7. nóvember 2014, þar sem óskað var eftir því að gerð yrði grein fyrir lagastoð og þeim lagasjónarmiðum sem byggju að baki þeirri framkvæmd að tilnefna ekki umsækjendur um félagslegt húsnæði í tilgreindar eignir á þeim forsendum að þeir væru í vanskilum við Félagsbústaði hf. Í svari er barst umboðsmanni þann 10. nóvember 2014 kom eftirfarandi fram:

„Varðandi ákvæði þess efnis að við úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði sé litið til fyrri skulda við Félagsbústaði hf. er aðeins að finna ákvæði þess efnis í reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík vegna milliflutnings. Í 3. mgr. 19. gr. fyrrgreindra reglna segir að sé leigjandi í vanskilum með leigugreiðslur við Félagsbústaði hf. kemur umsókn um milliflutning því aðeins til skoðunar að leigjandi hafi gert full skil á vangoldnum leigugreiðslum eða um skuldina samið.“ (feitletrun umboðsmanns)

Í bréfi umboðsmanns borgarbúa til velferðarsviðs, dags. 4. desember 2014, rakti hann málavexti og lög er málið varða. Þá var farið fram á að velferðarsvið veitti almennar athugasemdir sínar vegna málsins auk lagasjónarmiða að baki því að umsækjendur um félagslegt leiguhúsnæði væru ekki tilnefndir á fundum úthlutunarnefndar ef þeir væru í vanskilum við Félagsbústaði hf.

Hvað varðaði þann hluta fyrirspurnar umboðsmanns er laut að því hvaða lagasjónarmið byggju að baki þeirri framkvæmd að tilnefna ekki umsækjendur um félagslegt leiguhúsnæði í tilgreindar eignir vegna vanskila við Félagsbústaði, vísaði velferðarsvið til 3. mgr. 19. gr. fyrrgreindra reglna um milliflutning. Samkvæmt svarinu hefur velferðarsvið litið svo á að leggja beri sömu sjónarmið til grundvallar ákvörðun um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis og þau sem kveðið er á um í 3. mgr. 19. gr. Taldi velferðarsvið það stangast á við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins ef gerðar yrðu strangari kröfur til einstaklinga sem bíða eftir milliflutningi en til þeirra sem bíða eftir frumúthlutun. Um væri að ræða úthlutun á takmörkuðum gæðum, biðlistinn væri langur og ekki væri mögulegt að koma til móts við allar umsóknir í ljósi framboðs og eftirspurnar. Velferðarsvið vakti þó athygli á því að fyrirhuguð væri heildarendurskoðun á reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík.

 

V.

Álit umboðsmanns borgarbúa

1.

Afmörkun athugunar

Athugun umboðsmanns beinist, eins og í máli nr. 275/2014, að því að hvort þau sjónarmið teljist lögmæt sem velferðarsvið gerði grein fyrir í ofangreindum kafla nr. IV., um málefnalegar ástæður sem gætu legið til grundvallar ákvarðanatöku um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis og mati á því hvort útistandandi skuldir við Félagsbústaði hefðu áhrif á möguleika til úthlutunar.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

Í 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga segir að markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga sé að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Þá segir í 12. gr. sömu laga að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Í 21. gr. er kveðið á um að sveitarstjórn skuli setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar. Þá er í XII. kafla laganna að finna ákvæði um húsnæðismál, en skv. 45. gr. skal sveitarstjórn eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð á leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna.

Reykjavíkurborg hefur sett sér reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík, síðast samþykktar með breytingum í velferðarráði þann 26. febrúar 2015 og í borgarráði þann 4. mars 2015. Þar eru í 4. gr. talin upp skilyrði fyrir því að umsókn verði metin gild. Eru umrædd skilyrði tilgreind í fimm stafliðum og varða ómöguleika umsækjanda til að kaupa eigið húsnæði, lögheimili, eignir og tekjur, stigaheimtu umsækjanda vegna húsnæðisstöðu og félagslegra aðstæðna, sem og aldur hans. Ber þess að geta að hvergi er kveðið á um að umsækjandi þurfi að vera skuldlaus við Félagsbústaði hf. eða hafa samið um greiðslu skuldar. Ekki er heldur minnst á skuldastöðu umsækjanda í 6. gr. reglanna um forgangsröðun umsókna.

Ljóst er þó að skuldastaða umsækjanda við Félagsbústaði hefur áhrif á möguleika hans til flutnings á milli íbúða. Í 3. mgr. 19. gr. er kveðið á um að sé leigjandi í vanskilum með leigugreiðslur við Félagsbústaði hf. komi umsókn hans um milliflutning aðeins til skoðunar hafi leigjandi gert full skil á vangoldnum leigugreiðslum eða að samið hafi verið um skuldina.

Að öðru leyti kveða reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur ekki á um skuldastöðu umsækjanda við Félagsbústaði hf. Hins vegar hefur umboðsmaður fengið í hendur samkomulag velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf. vegna samstarfs aðila er varðar félagslegar leiguíbúðir í Reykjavíkurborg í eigu eða umsýslu Félagsbústaða hf. Samkomulag þetta var samþykkt 19. nóvember 2014. Í 3. gr. þess er að finna ákvæði er varða úthlutun húsnæðis. Segir í 4. mgr. 3. gr. að velferðarsvið muni ekki úthluta félagslegu leiguhúsnæði til leigutaka sem er í vanskilum við Félagsbústaði hf. eða ef húsaleigusamningi viðkomandi aðila hefur verið sagt upp af hálfu Félagsbústaða hf. vegna brota á leigusamningi, nema í samráði við Félagsbústaði hf. Vert er að geta þess að umrætt samkomulag byggir á eldri fyrirmynd frá árinu 1999. Samkvæmt upplýsingum frá Félagsbústöðum hf. er 4. mgr. 3. gr. efnislega samhljóða ákvæðum eldra samkomulags frá árinu 2007 og var því byggt á því ákvæði þegar þjónustumiðstöðin tilnefndi hann ekki í fimm skipti á tímabilinu júní til október 2014.

 

3.

Um lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og birtingu stjórnvaldsfyrirmæla

Í lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins felast tveir meginþættir. Samkvæmt formþætti lögmætisreglunnar mega ákvarðanir stjórnvalda ekki ganga í berhögg við lög eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli sem löggjafinn framselur vald til sveitastjórna til þess að setja. Samkvæmt heimildarþætti lögmætisreglunnar skulu ákvarðanir stjórnvalda almennt eiga sér heimild í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Lagaáskilnaðarreglan kveður á um að stjórnvöld megi ekki taka ákvarðanir sem séu íþyngjandi fyrir borgarana án þess að fyrir því sé skýr lagaheimild. Stjórnvaldsfyrirmæli verða því að styðjast við sett lög og mega aldrei ganga gegn þeim.

Reglur Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur eiga sér lagastoð í 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Úthlutun félagslegra leiguíbúða felur í sér ráðstöfun takmarkaðra gæða og eru reglur þar að lútandi í réttarheimildafræðilegu tilliti stjórnvaldsfyrirmæli. Er þar kveðið á um þröng skilyrði sem uppfylla þarf svo borgarbúinn fái notið hinna takmörkuðu gæða. Því er ljóst að Reykjavíkurborg hefur töluvert svigrúm til að kveða á um takmörkun möguleika einstaklinga til að fá félagslegu leiguhúsnæði úthlutað, hvort sem um ræðir frumúthlutun eða milliflutning.

Samkvæmt 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skulu lög birt. Stjórnvaldsfyrirmæli þarf einnig að birta til þess að borgarbúar og aðrir geti áttað sig á til hvers er ætlast af þeim og hvaða skilyrðum þeir kunna að þurfa að lúta. Reglan er jafnframt ein af grundvallarreglum réttarríkisins.

Það vekur athygli umboðsmanns að samkomulag velferðarsviðs og Félagsbústaða hf. er ekki birt á vefsvæði borgarinnar þar sem nálgast má upplýsingar um húsnæðisúrræði. Þar er einungis að finna reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík frá 4. mars 2015. Sem fyrr segir er aðeins kveðið á um takmarkanir á úthlutun til handa einstaklingum í vanskilum við Félagsbústaði ef um ræðir umsókn um milliflutning. Kveða þessar reglur ekki á um sambærileg sjónarmið ef um ræðir frumúthlutun til umsækjanda. Umræddar verklagsreglur hafa ekki verið birtar af hálfu Reykjavíkur með fullnægjandi hætti. 

Í birtum reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur frá 4. mars 2015 er ekki kveðið á um að vanskil við Félagsbústaði hf. hafi áhrif á umsókn einstaklinga um félagslegt húsnæði og möguleika þeirra til að koma til álita við úthlutun, heldur einungis þegar um ræðir milliflutning. Umboðsmaður getur ekki fallist á með velferðarsviði að einstaklingar í vanskilum við Félagsbústaði hf. skuli hljóta sambærilega meðferð í báðum tilfellum á grundvelli jafnræðissjónarmiða. Að mati umboðsmanns verður ekki talið að eins sé ástatt um þá einstaklinga sem óska eftir milliflutningi og þá sem bíða eftir úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis, enda leiðir af eðli máls að margir í hópi þeirra síðargreindu búa við alvarlegt og oft langvarandi húsnæðisleysi. Í ljósi þess að synjun á úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis er í eðli sínu íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun verður að gagnálykta að slík sjónarmið skuli ekki koma til álita þegar um frumúthlutun er að ræða.

Þá er það mat umboðsmanns borgarbúa að velferðarsvið geti ekki byggt íþyngjandi ákvörðun af því tagi sem um ræðir á því samkomulagi sem gert var á milli velferðarsviðs og Félagsbústaða hf. þann 19. nóvember 2014 og byggir á eldri fyrirmynd, enda stenst slíkt ekki grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar um að byggja verði íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun á settum lögum. Umrætt samkomulag er ekki aðgengilegt almenningi á vefsvæði borgarinnar. Vísar umboðsmaður í þessu sambandi einnig til 1. mgr. 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um að lög skuli birt, enda gildi það sama um stjórnvaldsfyrirmæli til þess að borgarbúar og aðrir geti áttað sig á til hvers er ætlast af þeim og hvaða skyldum þeir þurfi að lúta. Áréttar þó umboðsmaður borgarbúa í því sambandi að umrætt samkomulag geti ekki haft ígildi stjórnvaldsfyrirmæla. Ætli Reykjavíkurborg að efna þær skyldur sem samkomulagið felur í sér, ber borginni að breyta settum reglum með óyggjandi hætti svo þær séu skýrar, aðgengilegar og fyrirsjáanlegar.  

Í tilefni þess að fyrirhuguð er heildarendurskoðun á reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík vill umboðsmaður borgarbúa koma þeim sjónarmiðum á framfæri að umsækjendur um félagslegt leiguhúsnæði búa iðulega við alvarleg vandamál af fjárhagslegum toga. Því er ljóst að með því að skilyrða umsókn um félagslegt leiguhúsnæði á þann veg að viðkomandi verði að vera skuldlaus við Félagsbústaði hf., kann umsækjendum að vera mismunað á grundvelli fjárhagslegrar stöðu þeirra. Umboðmaður minnir á að Reykjavíkurborg er sem sveitarfélagi skylt skv. 45. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 að tryggja framboð af leiguhúsnæði handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem eru ekki á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna. Það kann því að vera vandkvæðum háð fyrir Reykjavíkurborg að efna lögbundnar skyldur sínar gagnvart einstaklingum sem falla í þann hóp með því að skilyrða úthlutun félagslegra leiguíbúða á þann hátt sem að framan greinir.

 

4.

Niðurstaða

Það er álit umboðsmanns borgarbúa að Reykjavíkurborg hafi lagt ólögmæt sjónarmið til grundvallar þeirri ákvörðun sinni að synja borgarbúanum um tilnefningu til úthlutunar á íbúð á almennum markaði, sem byggð voru á fyrirliggjandi vanskilum hans gagnvart Félagsbústöðum hf. Er það álit umboðsmanns borgarbúa að það skilyrði sem velferðarsvið setti borgarbúanum fyrir því að njóta möguleika á að fá úthlutað félagslegu leiguhúsnæði, þ.e. að vera ekki í skuld við Félagsbústaði hf., hafi ekki verið í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, enda byggir sú skilyrðing hvorki á heimild í lögum né reglum settum samkvæmt þeim, svo sem reglum um félagslegt leiguhúsnæði og húsaleigubætur í Reykjavík.

Umboðsmaður borgarbúa beinir þeim tilmælum til velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að endurskoða og tryggja fyrirsjáanlegt verklag þegar kemur að úthlutun félagslegs íbúðarhúsnæðis og allar reglur þar að lútandi séu aðgengilegar almenningi og birtar með tilhlýðilegum hætti á vefsvæði Reykjavíkurborgar.