bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 337/2014

Dagsetning álits: 
Fimmtudagur, janúar 14, 2016

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A vegna málsmeðferðar umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar sem hefði með ólögmætum hætti látið klippa trjágróður á lóð A þannig að gróðurinn bar varanlega skaða af. Fyrir lá að A hefði í tvígang borist áskoranir þar sem honum var gert að klippa gróður sinn sem lá yfir aðliggjandi gagnstétt þar sem lágmarkshæð gróðurs mætti ekki vera lægri en 2,8 metrar. A brást í bæði skiptin við þeim áskorunum og greip til aðgerða, í síðara skiptið með aðstoð garðyrkjumanns. Stuttu síðar barst A hins vegar bréf þar sem fram kom að hann hefði ekki orðið við áskorun um að klippa gróðurinn og var tilkynnt að hann mætti því búast við að gróðurinn yrði klipptur á næstunni án frekari fyrirvara með vísan til ákvæða byggingarreglugerðar. Til stóð að A myndi ræða við starfsmann Reykjavíkurborgar um útfærslu á aðgerðunum áður en farið yrði í boðaðar þvingunaraðgerðir. Þrátt fyrir það klipptu starfsmenn Reykjavíkurborgar trén áður en til þeirra samskipta kom. Umboðsmaður borgarbúa lauk málinu með útgáfu álits.

Umboðsmaður taldi að með því að umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar hefði tekið íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun um að klippa tré borgarbúans með þeim hætti sem gert var hefði verið brotið gegn rannsóknarreglu og meðalhófsreglu í 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt hefði andmælaréttur A samkvæmt 13. gr. sömu laga ekki verið virtur. Taldi umboðsmaður þá vankantar á málsmeðferðinni einir og sér svo verulega að þeir yllu því að hin umdeilda ákvörðun væri ólögmæt og ógildanleg.

Þá taldi umboðsmaður það verklag umhverfis- og skipulagssviðs að festa algild viðmið um hæð og legu gróðurs, sem heimilaði sviðinu að grípa til íþyngjandi úrræða á kostnað borgarbúa, fela í sér brot gegn meginreglunni um skyldubundið mat við töku stjórnvaldsákvarðana, enda veitti verklagið ekki svigrúm til að meta hvort viðkomandi gróður ylli truflun eða óprýði í skilningi ákvæðis í byggingarreglugerð.

Einnig var talið að umhverfis- og skipulagssvið hefði brotið gegn þeim skyldum sem samþykkt um umboðsmann borgarbúa legði á herðar sviðinu í tengslum við viðbrögð við erindum umboðsmanns með því að svara engum af ítrekuðum erindum embættisins vegna kvörtunar borgarbúans. Með því hefðu þeir starfsmenn er ábyrgð báru á málinu jafnframt brotið gegn 2. gr. siðareglna starfsmanna Reykjavíkurborgar.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

 í máli nr. 337/2014

 

I.

Kvörtun

 

Til umboðsmanns borgarbúa hefur leitað A, (hér eftir borgarbúinn), til heimilis að X. Snýr kvörtun hans að því að umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar hafi með ólögmætum hætti látið klippa trjágróður hans með þeim hætti að gróðurinn bar varanlega skaða af.

 

II.

Málsatvik

Borgarbúinn fékk sent bréf þann 6. október 2014 þar sem hann var beðinn um að bregðast við  vexti gróðurs frá lóðarmörkum eignar í eigu hans og yfir á aðliggjandi gagnstétt. Var honum gert að bregðast við innan 14 daga frá dagsetningu bréfsins, en þar sagði að lágmarkshæð gróðurs mætti ekki vera lægri en 2,8 metrar þar sem vélsópar og snjóruðningstæki færu um stíga. Borgarbúinn kveðst hafa látið hirða garðinn sinn eftir þetta og taldi trjágróður innan framangreindra marka. Þann 15. október barst borgarbúanum annað bréf þar sem hann var að nýju hvattur til að klippa gróðurinn. Þá fékk borgarbúinn garðyrkjumann til verksins, enda var um að ræða gömul birkitré sem voru viðkvæm fyrir klippingu á þessum árstíma og ráðlagði garðyrkjufræðingurinn borgarbúanum að ræða við Reykjavíkurborg vegna þessa. 

Þegar borgarbúinn kom úr fríi þann 17. nóvember 2014 beið hans annað bréf, dags. 12. nóvember 2014, þar sem sagði að borgarbúinn hefði ekki orðið við áskorun veghaldara þess efnis að gróður sem færi yfir lóðamörk hefði verið klipptur. Þá sagði að það tilkynntist þar með að borgarbúinn mætti því búast við að gróður yrði klipptur á næstunni án frekari fyrirvara og þá á kostnað lóðarhafa með vísan til byggingarreglugerðar nr. 112/2010, gr. 7.2.2.

Í hádeginu þann 18. nóvember, sendi borgarbúinn tölvupóst til starfsmanns Reykjavíkurborgar sem var annar þeirra sem ritaði undir ofangreint bréf, en borgarbúinn hafði einnig reynt að ná í hann símleiðis án árangurs. Í tölvupósti þessum rakti borgarbúinn málið, kvað sig hafa brugðist við fyrri bréfum, að trén slúti yfir gangstéttina en þau hafi verið klippt í rétta hæð. Þá kvað borgarbúinn enga hættu stafa af trjánum og að hann hefði séð snjóruðningstæki sem og söndunar- og þriftæki fara um án vandkvæða. Þá óskaði borgarbúinn eftir því að rætt yrði um útfærslu á aðgerðunum áður en farið yrði í boðaðar þvingunaraðgerðir enda lægi fyrir faglegt álit garðyrkjufræðings á því með hvaða hætti væri réttast að klippa gróðurinn.

Samdægurs barst borgarbúanum svar frá starfsmanns Reykjavíkurborgar þar sem hann lagði til að garðyrkjufræðingur og starfsmaður Reykjavíkurborgar, kæmi og hitti borgarbúann þar sem þeir gætu rætt um trén sem borgarbúinn þáði.

Sama dag mættu starfsmenn Reykjavíkurborgar að heimili borgarbúans og klipptu umrædd tré, þrátt fyrir þann feril sem málið var í.

Að kvöldi 18. nóvember sendi borgarbúinn starfsmanns Reykjavíkurborgar aftur tölvupóst, þar sem hann rakti að hann hefði verið erlendis og að trén hefðu verið klippt og að hann teldi að þau myndu jafna sig seint og illa, ef þau yrðu einhvern tímann falleg að nýju. Hann áréttaði að hann hefði fengið garðyrkjufræðing til að klippa hjá sér eftir fyrstu bréfin frá Reykjavíkurborg sem hafði tjáð honum að erfitt væri að klippa trén án þess að eyðileggja þau. Borgarbúinn kvaðst myndu leggja inn formlega kvörtun vegna háttalags þessa og ekki myndu greiða þau gjöld sem boðuð voru. Hann var ósáttur við aðferðina við klippinguna og benti á að víðsvegar um borgina væru bæði verr hirtir garðar og opin svæði á vegum Reykjavíkurborgar sem og að engin hætta skapaðist af trjánum fyrir gangandi og hjólandi vegfarendur.

Þann 20. nóvember svaraði starfsmaður Reykjavíkurborgar, borgarbúanum. Honum þótti miður að klippt hefði verið án samráðs við borgarbúann og þá sérstaklega eftir bréfaskriftir þeirra. Þá benti hann á að klippt hefði verið innan þess ramma sem reglugerð setti, þ.e. um 2,8 metra lágmarkshæð trjáa. Einnig benti hann á að ekki væri aðeins um gangandi og hjólandi vegfarendur að ræða heldur einnig snjóruðningstæki, miklar skemmdir yrðu á slíkum tækjum á ári hverju vegna trjágróðurs. Einnig benti hann á að hjá Reykjavíkurborg störfuðu garðyrkjufræðingar sem hefðu meðalhóf að leiðarljósi og að borgarbúanum hefði verið veittur andmælafrestur með þeim bréfum sem honum voru send.

 

III.

Samskipti umboðsmanns borgarbúa við umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar

Í bréfi umboðsmanns borgarbúa til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 8. maí 2015, rakti embættið málavexti og lög er málið varða. Óskað var eftir almennum athugasemdum sviðsins vegna málsins, gagna málsins auk svara við eftirfarandi spurningum:

1.   Hvernig var þeim meginreglum stjórnsýsluréttarins sem í bréfinu voru raktar, s.s. meðalhófsreglu, reglu um andmælarétt og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga framfylgt við úrlausn málsins?

2.   Hafði verið tekið tillit til þeirra sjónarmiða borgarbúans sem hann færði fram með tölvubréfi fyrri hluta dags. hinn 18. nóvember og snéru að því að hann hefði þegar brugðist við ábendingum Reykjavíkurborgar?

3.   Hvar má finna þau viðmið um 2,8. metra hæð trjágróðurs sem vísað er til í málatilbúnaði Reykjavíkurborgar sbr. það sem að framan er rakið?

4.   Hefur Reykjavíkurborg sett sér skráðar verklagsreglur varðandi mat á huglægum skilyrðum í grein 7.2.2. í byggingarreglugerð við framkvæmd íþyngjandi ákvarðanatöku líkt og um ræðir í þessu máli? Ef svo er, er óskað eftir afriti af þeim verklagsreglum ásamt upplýsingum um hvar og með hvaða hætti þær eru borgarbúum aðgengilegar.

5.   Höfðu umrædd tré valdið hreinsi- og snjóruðningstækjum borgarinnar vandkvæðum eftir að borgarbúinn hafði látið fagaðila klippa þau? Í því samhengi er vísað til ljósmyndar á fylgiskjali nr. 1.

6.   Var klipping trjánna framkvæmd í samráði við garðyrkjufræðing hjá umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar?

Meðfylgjandi bréfi umboðsmanns voru myndir sem borgarbúinn sendi af trjágróðrinum og gangstéttinni.

Óskað var svara fyrir 18. maí 2015. Ekkert svar barst innan þess tíma og sendi umboðsmaður borgarbúa því ítrekanir dags. 3. og 15. júní þar sem óskað var svara innan 10 starfsdaga frá dagsetningu bréfanna. Engin svör bárust umboðsmanni borgarbúa vegna ítrekana, né beiðni um frest til þess að svara erindinu. Þann 8. júlí vakti umboðsmaður borgarbúa af því tilefni athygli umhverfis- og skipulagssviðs á skyldu þess til að senda embættinu öll gögn og vísaði því til stuðnings til 11. gr. samþykktar fyrir umboðsmaður borgarbúa frá 31. janúar 2014, óskráðrar reglu stjórnsýsluréttar um svörun erinda, athugasemda við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og álits umboðsmanns alþingis nr. 5387/2008. Í framhaldi af því var beiðni um almennar athugasemdir varðandi málið ítrekuð enn á ný og farið fram á að svar bærist innan 10 starfsdaga frá dagsetningu bréfsins. Fram kom að sæi umhverfis- og skipulagssvið sér ekki fært að svara erindinu innan þess tíma væri þeim tilmælum beint til þess að óska eftir þeim fresti sem það teldi sig þurfa til að bregðast við erindi embættisins. Að öðrum kosti liti embættið svo á að umhverfis- og skipulagssvið hefði ekki fram að færa andmæli eða athugasemdir við kvörtun borgarbúans og myndi embættið í kjölfarið taka málið til formlegrar afgreiðslu. Ekkert svar barst við þessu bréfi umboðsmanns borgarbúa, en umboðsmaður fylgdi bréfinu eftir með tölvupóstum og símtölum. Öllum skriflegum bréfum embættisins var beint að sviðsstjóra. Umhverfis- og skipulagssvið hefur enn ekki svarað erindi umboðsmanns og er málið því nú tekið til formlegrar afgreiðslu.

 

IV.

Lagagrundvöllur málsins

1.

Um 10., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er rannsóknarregla stjórnsýsluréttar lögfest. Þar segir að stjórnvöld skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í athugasemdum við 10. gr. í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í rannsóknarreglu stjórnsýslulaga felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik séu nægjanlega upplýst áður en stjórnvaldsákvörðun er tekin. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Rannsóknarreglan tengist náið andmælareglunni sem lögfest er í 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem mál verða í mörgum tilvikum ekki nægilega upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn máls og koma að frekari upplýsingum um málsatvik. Nýjar upplýsingar í máli sem koma fram við andmæli aðila geta leitt til þess að rannsaka þurfi ákveðna þætti málsins nánar. Eins og fram kom í ofangreindum kafla um málsatvik hafði borgarbúinn komið á framfæri upplýsingum sem þýðingu höfðu fyrir ákvarðanatöku í málinu. Reykjavíkurborg hafði móttekið upplýsingar sem höfðu þýðingu fyrir málið og boðað frekari rannsókn sama dag og aðgerðir á hennar vegum hófust. Gögn málsins bera ekki með sér að tilgreind rannsókn hafi verið framkvæmd og málið því fullkannað með hliðsjón af athugsemdum borgarbúans og verður því að telja að umhverfis- og skipulagssvið hafi með þeim hætti brotið gegn rannsóknarreglunni við meðferð máls borgarbúans.

Umhverfis- og skipulagssvið hefur ekki svarað ofangreindri spurningu nr. 2 um hvort tekið hafi verið tillit til sjónarmiða borgarbúans um að hann hefði þegar brugðist við ábendingum Reykjavíkurborgar. starfsmaður Reykjavíkurborgar tekur fram í tölvupósti er hann sendi borgarbúanum þann 20. nóvember, að skemmdir á tækjum á hverju ári vegna trjáa og greina víðsvegar um borgina kosti mörg hundruð þúsund krónur á ári og því hafi sú aðgerð að fella trén verið bráðnauðsynleg. Umhverfis- og skipulagssvið hefur þó ekki svarað ofangreindri spurningu nr. 5, um hvort umrædd tré hafi valdið hreinsi- og snjóruðningstækjum borgarinnar vandkvæðum eftir að borgarbúinn lét fagaðila klippa þau í samræmi við ljósmynd sem send var sviðinu með bréfi umboðsmanns. Sviðið hefur því ekki sýnt fram á að sú klipping trjáa borgarbúans, er hann lét faglærðan garðyrkjumeistara framkvæma fyrir sig, hafi verið ófullnægjandi og bar umhverfis- og skipulagssviði að leggja nýtt mat á aðstæður með hliðsjón af sjónarmiðum og aðgerðum borgarbúans. Ekki verður af gögnum málsins ráðið að svo hafi verið gert og verður því að telja að málmeðferð sviðsins hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

* * *

Í 12. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Þar kemur fram að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.

Í meðalhófsreglunni felast þrír meginþættir. Í fyrsta lagi er gerð sú krafa að efni ákvörðunar sé til þess fallið að ná því markmiði sem að er stefnt. Í öðru lagi er gerð sú krafa að velja vægasta úrræðið sem völ er á og þjónar því markmiði sem að er stefnt. Í þriðja og síðasta lagi er gerð krafa um að gætt sé hófs við beitingu þess úrræðis sem valið er og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. Stjórnvöld verða því að vega og meta þau andstæðu sjónarmið sem hér vegast á.

Hóf verður að vera í beitingu þess úrræðis sem valið er, miðað við þá hagsmuni sem í húfi eru, og ekki má ganga lengra en nauðsyn ber til. Þegar notuð eru mun harkalegri úrræði en efni standa til, eða gengið er mun lengra í beitingu þess úrræðis sem valið er en efni standa til, er um efnisannmarka að ræða sem yfirleitt leiðir til þess að ákvörðun telst ógildanleg. Brot á meðalhófsreglunni geta leitt til bótaskyldu vegna tjóns sem borgarbúi verður fyrir.

Borgarbúinn hefur upplýst í málinu að hann telji að Reykjavíkurborg hafi gengið lengra en nauðsynlegt hafi verið þegar tré á lóð hans voru klippt, enda hafi hann þegar klippt þau og fyrir hafi legið faglegt mat garðyrkjumanns á því hvernig og hversu mikið rétt hafi verið að klippa gróðurinn. Hann hefur lagt fram mynd í málinu sem sýnir að eftir að umhverfis- og skipulagssvið klippti trén, ruddi snjóruðningstæki Reykjavíkurborgar snjó af gangstéttinni á sama hátt og undanfarin ár, þ.e. töluvert langt frá lóðarmörkum og langt frá því svæði þar sem stofnar trjánna fóru yfir lóðarmörk. Þetta styður málstað hans um að klipping trjánna hafi verið óþörf og gengið hafi verið lengra en nauðsynlegt var miðað við aðstæður. Reykjavíkurborg hefur fengið afrit af tilgreindri mynd og verið upplýst um þessi sjónarmið borgarbúans og hefur ekki hreyft andmælum. Er það því afstaða umboðsmanns að umhverfis- og skipulagssvið hafi gengið lengra en nauðsynlegt var til að ná því markmiði sem að var stefnt, en með aðgerðum sviðsins varð borgarbúinn fyrir tjóni.

* * *

Í 13. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um andmælarétt. Þar kemur fram að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Borgarbúinn lét garðyrkjufræðing klippa gróður sinn eftir að honum barst dreifibréf, dags. 15. október, þar sem skorað var á hann að klippa gróðurinn. Umhverfis- og skipulagssvið sendi honum tilkynningu, dags. 12. nóvember, um töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar, þ.e. að gróður á lóð hans yrði klipptur á næstunni án frekari fyrirvara á kostnað hans. Við þessar kringumstæður hefði verið eðlilegt að umhverfis- og skipulagssvið hefði upplýst borgarbúann um að gróður hans væri ekki nægilega vel klipptur og gefa honum kost á að klippa hann frekar, enda hafði starfsmaður Reykjavíkurborgar, lagt til í tölvupóstsamskiptum sínum við borgarbúann, að garðyrkjufræðingur myndi hitta hann og ræða við hann um framhald málsins. Málið var því í ákveðnu ferli þar sem borgarbúanum hafði verið boðið að neyta frekari andmælaréttar. Hafði borgarbúinn því réttmætar væntingar til þess að fá að koma að frekari andmælum og að boðuðum aðgerðum yrði ekki framhaldið fyrr en hann hefði komið á framfæri sjónarmiðum sínum. Þegar af þeirri ástæðu var gengið gegn andmælarétti borgarbúans við málsmeðferðina.

 

2.

Um túlkun ákvæðis 7.2.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2010

Lögmætisregla er ólögfest meginregla stjórnsýsluréttarins. Í henni felast tveir meginþættir. Samkvæmt formþætti lögmætisreglunnar mega ákvarðanir stjórnvalda ekki ganga í berhögg við lög eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli sem löggjafinn framselur vald til sveitastjórna til þess að setja. Samkvæmt heimildarþætti lögmætisreglunnar skulu ákvarðanir stjórnvalda almennt eiga sér heimild í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Lagaáskilnaðarreglan kveður á um að stjórnvöld megi ekki taka ákvarðanir sem séu íþyngjandi fyrir borgarana án þess að fyrir því sé skýr lagaheimild. Stjórnvaldsfyrirmæli verða því að styðjast við sett lög og mega aldrei ganga gegn þeim.

Í dreifibréfi því sem umhverfis- og skipulagssvið sendi borgarbúanum þann 6. október um áskorun til hans um að klippa gróður sinn, er mælt fyrir um að þar sem vélsópar og snjóruðningstæki fari um megi lágmarkshæð gróðurs yfir stígum ekki vera lægri en 2,8 metrar. Umhverfis- og skipulagssvið hefur ekki svarað ofangreindri spurningu nr. 3 um hvar finna megi tilgreint viðmið um 2,8 metra hæð trjágróðurs og ekki verður annað ráðið en að viðmið þetta sé búið til af Reykjavíkurborg.

Í ákvæði 7.2.2. í byggingarreglugerð er í 1. mgr. kveðið á um að ekki megi planta hávöxnum trjátegundum nær lóðarmörkum aðliggjandi lóða en 4,0 metrum. Við staðsetningu trjáa á lóð sem ætlað er að vaxi frjálst skal taka tillit til skuggavarps á viðkomandi lóð og nágrannalóðum. Sé trjám eða runnum plantað við lóðarmörk samliggjandi lóða skal hæð þeirra ekki verða meiri en 1,80 metrar, nema lóðarhafar beggja lóða séu sammála um annað. Ef lóðarmörk liggja að götu, gangstíg eða opnu svæði má trjágróður ná meiri hæð, enda komi til samþykki veghaldara eða umráðaaðila viðkomandi svæðis. Þá segir í 2. mgr. að lóðarhafa sé skylt að halda vexti trjáa og runna á lóðinni innan lóðarmarka. Sinni hann því ekki og þar sem vöxtur trjáa eða runna fer út fyrir lóðarmörk við götur, gangstíga eða opin svæði er veghaldara eða umráðamanni svæðis heimilt að fjarlægja þann hluta er truflun eða óprýði veldur, á kostnað lóðarhafa að undangenginni aðvörun.

Framangreint ákvæði felur því í sér valkvæða heimild, en ekki skyldu, til að taka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun að því skilyrði uppfylltu að tilgreindur trjágróður valdi truflun eða óprýði. Sönnun um að trjágróður valdi raunverulegri truflun eða af honum stafi óprýði hvílir á Reykjavíkurborg í þessu tilviki og er jafnframt að hluta háð huglægu mati. Í þeim tilvikum skiptir máli að fyrir liggi skráð viðmið, svo sem verklagsreglur, þar sem fram eru settir mælikvarðar um hvenær hin huglægu skilyrði eru uppfyllt.

Við töku matskenndra stjórnvaldsákvarðana verður að túlka það lagaákvæði sem við á og ákvarða hversu víðtækar hinar matskenndu heimildir stjórnvaldsins eru. Mat stjórnvalda á þeim sjónarmiðum sem ákvörðun þeirra skal byggjast á er ekki frjálst að öllu leyti heldur bundið efnisreglum stjórnsýsluréttar, bæði lögfestum og ólögfestum.

Í reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda felst að stjórnvald sem samkvæmt lögum er falið mat á tilteknum atriðum, getur ekki takmarkað eða afnumið matið með verklagsreglum sem ná til allra mála hvort sem þau eru sambærileg að efni eða ekki. Tengist þetta jafnræðisreglunni á þann hátt að stuðla skuli að því að sambærileg mál fái sams konar úrlausn.

Af gögnum málsins má ráða að sú tilkynning sem send var borgarbúanum hafi verið stöðluð og send öllum borgarbúum sem eiga eignir hvar trjágróður skagar yfir lóðarmörk. Beri svo við má leiða að því líkum að um sé að ræða óhóflegar takmarkanir á því skyldubundna mati sem ákvæði 7.2.2. í byggingarreglugerð gerir ráð fyrir að eigi sér stað áður en íþyngjandi heimildum ákvæðisins er beitt. Miðað við þau gögn sem borgarbúinn hefur lagt fram og sýna framkvæmd snjómoksturs á þeim hluta gangstéttar er stendur næst lóðarmörkum hans verður því ekki slegið föstu að trjágróður hans hafi valdið truflun eða óprýði með þeim hætti að það hafi heimilað þá aðgerð sem ráðist var í.

 

3.

Viðbrögð við bréfi umboðsmanns

Eins og rakið hefur verið í málsatvikum álits þessa bárust umboðsmanni borgarbúa engin viðbrögð frá umhverfis- og skipulagssviði við bréfi embættisins, dagsettu í maí 2015. Þess utan bárust engin viðbrögð við ítrekunarbréfum embættisins sem alls voru 3 talsins auk tölvupóstsamskipta.

Í samþykktum fyrir umboðsmann borgarbúa sem samþykktar voru í forsætisnefnd 31. janúar 2014 er í 1. gr. kveðið á um að tilgangurinn með stofnun embættisins sé að styrkja tengslin á milli borgarbúa og borgarkerfis og stuðla að auknu réttaröryggi borgarbúa í tengslum við stjórnsýsluframkvæmd og þjónustu Reykjavíkurborgar. Þá er það hlutverk embættisins að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öllu leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Í 3. mgr. 1. gr. segir að umboðsmaður borgarbúa skuli auðvelda borgarbúum að koma kvörtunum og athugasemdum sínum á framfæri með það að markmiði að tryggja réttaröryggi þeirra.

Í 11. gr. samþykktarinnar er fjallað um samskipti embættisins við Reykjavíkurborg. Þar segir í 2. mgr. að Reykjavíkurborg skuli gefinn 10 daga frestur til að senda skýringar sínar vegna máls. Nái Reykjavíkurborg ekki að svara innan tilskilins frests skal hún upplýsa um ástæður þess og tilkynna hvenær vænta sé skýringa. Þá segir enn fremur í 4. mgr. 11. gr. að Reykjavíkurborg skuli veita umboðsmanni aðgang að öllum gögnum máls sem hann hefur til rannsóknar.

Í 2. gr. siðareglna starfsmanna Reykjavíkurborgar sem samþykktar voru í borgarráði 2009 segir eftirfarandi um almennar starfsskyldur starfsmanna:

„Starfsfólk gegnir störfum sínum af alúð og samviskusemi, án tillits til eigin hagsmuna eða persónulegra skoðana. Starfsfólk gætir kurteisi og réttsýni, hefur í heiðri heiðarleika og sanngirni og starfar í anda jafnréttis. Starfsfólk sýnir borgurum virðingu og umburðarlyndi og rækir störf sín af þjónustulund og ábyrgð. Starfsfólk upplýsir borgara um réttindi þeirra og þjónustu borgarinnar. Starfsfólk vinnur saman af heilindum að settum markmiðum starfseminnar, sýnir hvert öðru virðingu og virðir verkaskiptingu sín á milli. Starfsfólk forðast að hafast nokkuð það að sem er því til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er það vinnur við. Starfsfólk aðhefst ekkert það sem falið getur í sér misnotkun á almannafé. Starfsfólk hefur ávallt í heiðri grundvallarreglur góðrar stjórnsýslu í störfum sínum og gætir þess að lögmæt og málefnaleg sjónarmið ráði för í starfsemi Reykjavíkurborgar. Þannig gæta starfsmenn þess að mismuna ekki borgurum á grundvelli stjórnmálaskoðana, þjóðernis, trúarbragða, kynþáttar, kynferðis, kynhneigðar, fötlunar eða samfélagslegrar stöðu að öðru leyti.“

Skortur á svörum umhverfis- og skipulagssviðs við bréfi umboðsmanns var því ekki aðeins í andstöðu við þær skyldur sem samþykktir fyrir umboðsmann borgarbúa fela sviðinu heldur fól hann jafnframt í sér brot þeirra starfsmanna sem ábyrgð báru á svörun erindisins gegn 2. gr. siðareglna starfsmanna Reykjavíkurborgar. Með því að virða kvörtun borgarbúans að vettugi var farið gegn framangreindum skyldum þess efnis að starfsmenn sýni borgaranum virðingu og ræki störf sín af alúð, samviskusemi, þjónustulund og ábyrgð. Þá var það tómlæti sem kvörtun hans mætti hjá sviðinu hvorki í samræmi við grundvallarreglur góðrar stjórnsýslu né var gætt að lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum við meðferð kvörtunar hans hjá umhverfis- og skipulagssviði.

 

V.

Álit umboðsmanns borgarbúa

Það er álit umboðsmanns borgarbúa að umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar hafi, með því að taka þá íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun að klippa tré borgarbúans með þeim hætti sem gert var, brotið gegn rannsóknarreglu og meðalhófsreglu sem lögfestar eru í 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnframt ekki virt andmælarétt borgarbúans sem lögfestur er í 13. gr. stjórnsýslulaga. Þeir vankantar á málsmeðferðinni einir og sér eru að mati umboðsmanns svo verulegir að þeir valda því að hin umdeilda ákvörðun er ógildanleg.

Þá er það jafnframt álit umboðsmanns að verklag umhverfis- og skipulagssviðs sem felst í því að festa algild viðmið um hæð og legu gróðurs sem heimila sviðinu að grípa til íþyngjandi úrræða á kostnað borgarbúa feli í sér brot gegn reglu um skyldubundið mat við töku stjórnvaldsákvarðana, enda veiti verklagið ekki svigrúm til að meta hvort viðkomandi gróður valdi truflun eða óprýði í skilningi ákvæðis 7.2.2 í byggingarreglugerð.

Að endingu er það álit umboðsmanns að umhverfis- og skipulagssvið hafi brotið gegn þeim skyldum sem samþykkt um umboðsmann borgarbúa felur sviðinu í tengslum við viðbrögð við erindum umboðsmanns með því að svara engum af ítrekuðum erindum embættisins vegna kvörtunar borgarbúans. Með því hafi þeir starfsmenn er ábyrgð báru á málinu jafnframt brotið gegn 2. gr. siðareglna starfsmanna Reykjavíkurborgar.

Umboðsmaður beinir jafnframt þeim tilmælum til umhverfis- og skipulagssviðs að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í áliti þessu.