bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 41/2015

Dagsetning álits: 
Fimmtudagur, janúar 14, 2016

Til umboðmanns borgarbúa leitaði A fyrir hönd sonar síns B, grunnskólanema við Laugalækjaskóla en B, sem er með skilgreinda fötlun, hafði sætt brottvísun úr ferð með skólanum í skólabúðir. Fyrir lá að B hafði brotið gegn hegðunarreglum skólabúðanna, meðal annars að því er varðar neyslu sælgætis og orkudrykkja. Var hann í kjölfarið einangraður frá samnemendum og meinað að ljúka dvöl sinni í búðunum. Var A gert að sækja B úr skólabúðunum.

Umboðsmaður borgarbúa tók í kjölfarið málið til frekari rannsóknar og sneri athugun hans að því hvort ákvörðun starfsfólks skólans um að einangra B frá samnemendum sínum og í kjölfarið vísa honum úr skólabúðunum teldist stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þá hvort sú ákvörðun hefði verið í samræmi við meðalhófsreglur 12. gr. sömu laga, sbr. einnig ákvæði V. og VI. kafla reglugerðar nr. 1040/2011 um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum. Í því samhengi tók umboðsmaður sérstaklega til athugunar hvort sérstakt tillit hefði verið tekið til stöðu B í samræmi við ákvæði laga um grunnskóla nr. 91/2008 og stefnumörkunar Reykjavíkurborgar sem varða réttindi barna með fötlun. Auk þess tók umboðsmaður til athugunar hvort reglur skólabúðanna væru í samræmi við þær málsmeðferðarreglur sem mælt væri fyrir um settum lögum og reglugerðum sem settar væru á grundvelli laga með tilliti til þeirra lágmarksréttinda sem börn skuli njóta á skólatíma og skólaferðalögum.

Var það niðurstaða umboðsmanns að ferðir nemenda grunnskóla Reykjavíkur teldust til hluta af almennu skólastarfi. Taldi umboðsmaður að ákvarðanir um að einangra barn frá samnemendum annars vegar og vísa því á brott úr skólaferðalagi vegna brota á reglum skólabúðanna hins vegar væru stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga. Var það mat umboðsmanns að ákvarðanir þessar hefðu ekki samræmst þeim kröfum sem gera yrði við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana enda hefði ekki verið gætt meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sbr. einnig 10. gr. reglugerðar nr. 1040/2011 um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum. Þá taldi umboðsmaður að grunnskólinn hefði ekki tekið nægilegt tillit til fötlunar nemandans við beitingu umræddra þvingunarúrræða og viðurlaga. Beindi umboðsmaður því til skóla- og frístundasviðs að tryggja að gildandi reglur í skólaferðalögum á vegum grunnskóla Reykjavíkurborgar uppfylltu almenn skilyrði um skýrleika og aðgengileika, sér í lagi ef viðurlög væru við brotum á slíkum reglum. Bæri sviðinu að tryggja að grunnskólanemar í Reykjavík nytu ekki lakari málsmeðferðarreglna en þeirra sem kveðið væri  á um í stjórnsýslulögum eða í gildandi skóla- og umgengnisreglum þegar metið væri hvort þau skyldu beitt viðurlögum, hvort sem það væri í almennu skólastarfi eða í ferðalögum sem teljast til hluta af almennu skólastarfi.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 41/2015

 

I.

Kvörtun

Þann 12. mars 2015 leitaði A (hér eftir nefndur borgarbúinn) til umboðsmanns borgarbúa. Tilefni kvörtunar hans lýtur að framkomu starfsfólks grunnskóla Reykjavíkur gagnvart B, 15 ára syni hans sem gengur í Laugalækjarskóla þegar hann var staðinn að því að brjóta reglur skólabúða að […] í lok […] ársins 2014. Leiddi háttsemi B til þess að honum var vísað úr skólabúðunum. Telur borgarbúinn brottrekstur þennan ekki hafa verið í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti.

 

II.

Málavextir

Helstu málavexti þeirra atburða sem leitt hafa til kvörtunar borgarbúans má rekja til […] ársins 2014 þegar sonur borgarbúans fór með bekkjarfélögum sínum í námsbúðir að […]. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum undirgangast nemendur sérstakar skólareglur sem gilda í námsbúðunum að […]. Er þar meðal annars kveðið á um einangrunarvist nemenda sem óhlýðnast settum reglum eða fyrirmælum kennara og/eða starfsfólks.

Sonur borgarbúans hefur verið greindur með ódæmigerða einhverfu, Aspbergerheilkenni sem og athyglisbrest og ofvirkni (ADHD). Að sögn borgarbúans þarf sonur hans töluverða aðstoð við skólagöngu, þ.e. félagslegan hluta hennar, en almennt gengur honum vel að stunda nám sitt. Hann hefur þó orðið fyrir töluverðu einelti sem starfsfólk skólans hefur brugðist við að nokkru leyti.

Samkvæmt frásögn borgarbúans varð sonur hans fyrir töluverðri félagslegri útskúfun í skólaferðalaginu og gisti hann til að mynda einn í herbergi. Borgarbúinn segist hafa verið viðbúinn því að svo færi og hafði af þeim sökum rætt sérstaklega við skólayfirvöld að þau hefðu samband ef ske kynni að líðan sonar hans breyttist til hins verra.

Þegar á skólaferðalagið leið brást sonur borgarbúans ókvæða við þegar hann var rekinn úr herbergi skólafélaga sinna og hljóp upp á nærliggjandi hól og var ekki unnt að finna hann í tæpa klukkustund. Í kjölfar þess varð sonur borgarbúans uppvís að því að hafa haft með sér orkudrykki, tyggigúmmí og sælgæti sem fer bága við reglur námsbúðanna. Þá hafði hann með sér brauð úr matsal búðanna sem einnig var óheimilt. Að sögn borgarbúans var syni hans stillt upp við vegg og hann yfirheyrður með yfirþyrmandi hætti vegna framangreindra hluta. Að því loknu var hann einangraður frá samnemendum sínum í sérstöku herbergi, ýmist með starfsmanni skólabúða eða Laugalækjarskóla. 

Þegar hefðbundin dagskrá hélt áfram næsta dag varð starfsfólk skólans vart við að sonur borgarbúans tuggði tyggigúmmí. Þegar hann vildi ekki veita svör við því hvar hann hefði komist yfir það var honum vísað heim í ljósi fyrri brota á skólareglum. Í kjölfarið var hringt í borgarbúann og honum tilkynnt um að hann skyldi sækja son sinn. Þá fékk borgarbúinn reikning vegna meintra skemmda sem hann á að hafa unnið á pappírsþurrkuskammtara þegar hann brást illa við fregnum af því að hann ætti að senda heim. Með reikningi þessum hafi fylgt tjónaskýrsla sem sonur hans hafi verið neyddur til að skrifa undir.

Að sögn borgarbúans upplifði sonur hans mikla félagslega útskúfun í námsbúðunum sem og í kjölfar brottvísunarinnar. Hann hafi verið marga mánuði að ná sér eftir atvikið. Laugalækjarskóli hafi hins vegar ekki verið tilbúinn til að koma til móts við drenginn og stuðla að sáttum milli þeirra aðila sem í hlut áttu, sér í lagi tiltekinn kennara sem að sögn borgarbúans hafði ráðandi áhrif á brottvísunina. Hafði hann einnig tekið saman skýrslu um málið sem borgarbúanum þótti fjarstæðukennd og sýndi hlut sonar hans í óréttmætu ljósi. Borgarbúinn telur son sinn hafa átt afar erfitt með að sitja í tímum hjá umræddum kennara sem og öðrum sem einnig fylgdu bekk hans í námsbúðirnar og hafa ítrekað minnt hann á meintar misgjörðir hans að […].

Borgarbúinn hefur rætt við fulltrúa skóla- og frístundasviðs um málefni sonar síns og þann skort á þekkingu sem að hans mati er til staðar í Laugalækjarskóla gagnvart ódæmigerðri einhverfu drengsins og öðrum greiningum sem hann hefur fengið. Í kjölfar fundar borgarbúans með fulltrúum sviðsins var boðað til fundar með stjórnendum og starfsfólki skólans. Að sögn borgarbúans leiddi af fundinum að stjórnendur hefðu samúð með aðstæðum sonar hans en teldu sig ekki hafa brotið á honum að neinu leyti og ekki væri tilefni til afsökunarbeiðni af þeirra hálfu.  Er nú svo fyrir komið að sonur borgarbúans hefur nú fengið nýjan kennara sem hann á auðvelt með að vera í samskiptum við. Eftir situr að reynsla hans af námsbúðunum að […] hefur reynst honum mjög erfitt og haft þungbær áhrif á líðan hans.

Borgarbúinn telur að brotið hafi verið gegn réttindum sonar hans með því sem fram kemur í framangreindri atvikalýsingu og hefur því óskað eftir því umboðsmaður borgarbúa taki málið til frekari rannsóknar.

 

III.

Samskipti umboðsmanns við skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar

1.

Fyrirspurn umboðsmanns borgarbúa til skóla- og frístundasviðs

Í kjölfar fundar með borgarbúanum ritaði umboðsmaður borgarbúa bréf til skóla- og frístundasviðs og rakti framangreinda málavöxtu. Óskaði umboðsmaður eftir almennum athugasemdum skóla- og frístundasviðs og afriti af þeim reglum sem gilda að […] auk allra annarra gagna sem kynnu að varpa skýrara ljósi á málsatvik og hefðu þýðingu við vinnslu málsins. Óskaði umboðsmaður einnig svara við því hvort ferðir grunnskólanema í Reykjavíkurborg í námsbúðir að […] teldust til hluta af hefðbundnu skyldunámi og skólastarfi Laugalækjarskóla. Þá spurði umboðsmaður einnig skóla- og frístundasvið um þann lagagrundvöll- og sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við töku framangreindra stjórnvaldsákvarðana og hvort fyrir lægju verklagsreglur um málsmeðferð í sambærilegum tilvikum. 

Umboðsmaður spurði einnig hvort borgarbúanum og syni hans hefðu verið kynntar umræddar reglur sérstaklega fyrir upphaf námsbúðanna og hvenær og með hvaða hætti reglurnar voru kynntar, ef slíkt hefði verið gert. Einnig spurði umboðsmaður hvort skóla- og frístundasvið teldi að almennra stjórnsýslureglna hafi verið gætt fyrir beitingu þeirra viðurlaga sem að framan greinir, sem annars vegar fólust í einangrunarvist sonar borgarbúans og hins vegar brottrekstri hans frá námsbúðunum. Vísaði umboðsmaður í því sambandi sérstaklega til meðalhófsreglu stjórnsýslulaganna um að ávallt skuli beitt vægasta úrræði sem völ er á til að ná fram því markmiði sem að er stefnt. 

Loks spurði umboðsmaður hvort skóla- og frístundasvið hefði sett sér sérstakt verklag að því er varðar aðhlynningu og aðgæslu í skólaferðalögum gagnvart nemendum sem ættu erfitt uppdráttar félagslega og/eða hefðu fötlun sem kynni að leiða til félagslegrar einangrunar. Jafnframt óskaði umboðsmaður eftir almennum athugasemdum skóla- og frístundasviðs vegna málsins.

Skóla- og frístundasvið svaraði fyrirspurnum umboðsmanns með bréfi dags. 2. nóvember og barst afrit þess til borgarbúans. Fram kom í bréfi sviðsins að í upphafi skólagöngu sonar borgarbúans í Laugalækjarskóla haustið […] hafi mikið verið fundað í skólanum um það með hvaða hætti mætti standa að skólagöngu hans svo honum farnaðist vel, bæði námslega og félagslega. Við upphaf skólagöngu hans hafi starfsfólk skólans fylgt honum sérstaklega að og mun hann útskrifast næstkomandi vor. Samkvæmt upplýsingum frá Laugalækjarskóla hafi orðið miklar og stöðugar framfarir á færni hans í samskiptum við samnemendur og starfsfólk.

 

 

2.

Um þátt dvalar í námsbúðum að […] sem hluta af skyldunámi og almennu skólastarfi Laugalækjarskóla

Í bréfi skóla- og frístundasviðs var haldið fram að nám í námsbúðunum teldist ekki hluti af hefðbundnu skyldunámi, heldur væri það val skóla að efna til slíkra ferða með nemendur sína. Laugalækjarskóli hafi sent nemendur […] bekkjar í skólabúðirnar til fjölda ára í góðu samráði við foreldra. Hefðu slíkar ferðir fallið niður um nokkurra ára skeið en komið á fót aftur vegna vilja foreldra. Í nokkur ár hafi fararstjórn verið á höndum foreldra en skólinn hafi síðar tekið við fararstjórninni og haldið utan um ferðirnar. Hins vegar sé nemendum frjálst að taka þátt í búðunum og kennslu sé haldið uppi fyrir þá nemendur sem ekki fara með. Í öllu skólastarfi sé boðið upp á margvíslega fræðslu fyrir nemendur til að efla þá til félagslegrar þátttöku og séu ferðir í skólabúðir hluti af þeirri fræðslu, þótt þær ferðir teljist ekki til hluta skyldunáms af hálfu skóla- og frístundasviðs.

 

3.

Lagastoð og ráðandi sjónarmið við töku þeirra ákvarðana sem um ræðir og gildandi verklagsreglur um málsmeðferð

Samkvæmt bréfi skóla- og frístundasviðs eru ekki í gildi sérstakar reglur sem taka til dvalar barna í námsbúðum. Ákvörðun um að senda son borgarbúans heim úr umræddri skólaferð var tekin á grundvelli brota á reglum námsbúðanna. Ekki lægju fyrir sérstakar verlagsreglur um málsmeðferð í sambærilegum tilvikum heldur væri það hlutverk skólastjórnenda að taka á þeim einstöku málum sem koma upp í slíkum ferðum. Skóla- og frístundasvið lagði áherslu á að um væri að ræða valkvæða ferð og kennslu væri haldið upp í skólanum fyrir þá sem kysu að fara ekki í búðirnar. Ekki hefði því verið um brottvikningu úr skóla að ræða samkvæmt skilningi 14. gr. grunnskólalaga og V. og VI. kafla reglugerðar nr. 1040/2011 um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum.

Því hafi skóla- og frístundasvið metið með hliðsjón af atvikum öllum að ákvörðun um að senda son borgarbúans heim að loknum tveimur nóttum af fjórum að […] hafi ekki talist til stjórnvaldsákvörðunar í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Aðeins hafi verið um að ræða brottvísun úr einni afmarkaðri ferð sem telst til viðurlaga vegna brota á skólareglum. Taldi sviðið þó að vissulega ætti ávallt að hafa viðeigandi málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga að leiðarljósi, svo sem meðalhófs- og jafnræðisreglur.

 

4.

Um kynningu á skólareglum sem gilda í skólabúðunum að […]

Af hálfu Laugalækjarskóla var enn fremur komið á framfæri að lengi hafi legið fyrir að reglur í skólabúðunum að […] séu talsvert strangari en skólareglur Laugalækjarskóla. Hafi skólinn því lagt mikla áherslu á að kynna þær tímanlega fyrir nemendum sínum og einnig viðurlög við brotum á þeim. Kynningin hafi verið í höndum sama kennara á liðnum árum og hafi hún farið fram í kennslustofum á bekkjarfundum.

Þá hefðu skólastjórnendur Laugalækjarskóla boðað borgarbúann og maka hans á fund í skólanum þann […] 2014. Þann fund sátu einnig skólastjóri, verkefnisstjóri og fararstjóri sem jafnframt er kennari við skólann og hafði það verkefni að fylgja syni borgarbúans sérstaklega að í ferðinni. Á fundinum hafi verið farið yfir áætlun vegna fyrirhugaðrar ferðar og félagslegrar stöðu sonar borgarbúa, þar sem nýlega hafði í ljós komið að samnemandi sonar borgarbúans hafði beðist undan því að deila með honum herbergi líkt og til stóð. Niðurstaða fundarins hefði verið sú að sonur borgarbúans yrði einn í herbergi. Foreldrum hefði verið kynntar staðarreglur og viðurlög við brotum á þeim. Sama dag hafði fararstjóri farið yfir reglurnar með syni borgarbúans og viðurlög við brotum á þeim.

 

5.

Almennar stjórnsýslureglur við beitingu viðurlaga í formi einangrunarvistar og brottvikningar úr skólabúðunum

Samkvæmt bréfi skóla- og frístundasviðs var syni borgarbúans ekki komið fyrir í einangrunarvist í skólabúðunum líkt og borgarbúinn hefur haldið fram. Ávallt hafi starfsmaður búðanna eða fararstjórum verið í herbergi með honum eftir að tekin hafði verið ákvörðun um að hann skyldi sendur heim. Þó hafi honum verið meinuð samvera með öðrum nemendum.

Enn fremur sé það mat skóla- og frístundasviðs að skólareglur og viðurlög við brotum á þeim verði í meginatriðum að samrýmast ákvæðum reglugerðar nr. 1040/2011 um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins. Þannig séu grundvallargildi þau sem reglugerðin byggir á höfð að leiðarljósi við framkvæmd reglnanna og viðbrögð við brotum markviss og til þess fallin að stuðla að jákvæðum skólabrag, bættri hegðun nemenda, aukinni ábyrgð og áhuga á menntun og sé til þess fallin að styrkja sjálfsmynd nemenda. Þá séu viðurlög ávallt i samræmi við brot nemenda og valið sé vægasta úrræði sem sé til þess fallið að ná fram settu markmiði. Gæta skuli jafnræðis og samræmis í viðbrögðum og tekið sé tillit til aðstæðna hvers og eins.

Að mati skóla- og frístundasviðs séu engin efnisákvæði meðfylgjandi reglna skólabúðanna þess eðlis að þau séu ósamrýmanleg eða andstæð ákvæðum laga og reglugerða um inntak skólareglna, eða séu strangari en eðlilegt getur talist. Ekki sé þar að finna ákvæði um einangrunarvist nemenda. Telur skóla- og frístundasvið að Laugalækjarskóli hafi staðið að eðlilegum hætti að kynningu á þeim reglum fyrir borgarbúanum og maka hans.

Hvað varðar beitingu viðurlaga vegna brota á reglunum ítrekaði skóla- og frístundasvið að ávallt þyrfti að leggja mat á aðstæður hverju sinni. Í fyrirliggjandi tilfelli hefði það verið mat Laugalækjarskóla að brot sonar borgarbúans hefði verið þess eðlis að réttlætanlegt hefði verið að vísa honum úr skólabúðunum að […]. Þá ákvörðun hafi skólinn tekið með hliðsjón af málsatvikum öllum að teknu tilliti til aðstæðna drengsins, þar á meðal fötlunar hans. Ákvörðunin hafi sannarlega verið íþyngjandi fyrir drenginn. Hafi þó ekkert komið fram að mati sviðsins sem gæfi tilefni til að vefengja það mat skólans að vægari úrræði hefðu ekki dugað til í því tilviki sem um ræðir. 

 

6.

Aðhlynning og aðgæsla í skólaferðalögum gagnvart nemendum með fötlun sem geta átt félagslegum erfiðleikum

Að sögn skóla- og frístundasviðs leggur Laugalækjarskóli áherslu á að fagfólk fari með börnum sem þurfa stuðning í ferðalög og aðrar vettvangsferðir á vegum skólans. Í þessu tilviki hafi einn fararstjóri sérstaklega fylgt eftir tveimur piltum, þar á meðal syni borgarbúans.

Skóla- og frístundasvið hefur að eigin sögn ekki sett sér sérstakt verklag hvað þennan málaflokk varðar, en sérhverjum skóla er ætlað að hafa þekkingu og færni til að vinna úr þeim einstöku málum sem upp kunna að koma hjá nemendum við slíkar aðstæður, hvort heldur sem er í skólanum sjálfum eða í ferðalögum á vegum hans.

 

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

1.

Afmörkun athugunar

Í máli þessu kemur til skoðunar hvort ákvörðun kennara Laugalækjarskóla um að einangra son borgarbúans frá samnemendum sínum annars vegar, og hins vegar um að brottvísa honum úr skólabúðunum að […] í […]2014, hafi verið í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvæði V. og VI. kafla reglugerðar nr. 1040/2011, sem og hvort tekið hefði verið sérstakt tillit til stöðu sonar borgarbúans í samræmi við ákvæði grunnskólalaga og stefnumörkun Reykjavíkur sem varða réttindi barna  með fötlun. Þá mun umboðsmaður einnig leggja mat sitt á hvort skólareglur að […] hafi verið í samræmi við þær málsmeðferðarreglur sem kveðið er á um í settum lögum og reglugerðum, með tilliti til þeirra lágmarksréttinda sem börn skulu njóta á skólatíma og skólaferðalögum.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

2.1. Málsmeðferðarsreglur stjórnsýslulaga sem lágmarksréttur aðila máls

Skóla- og frístundasvið hefur í svari sínu til umboðsmanns borgarbúa haldið því fram að ákvörðun um að setja son borgarbúans í einangrunarvist annars vegar og hins vegar ákvörðun um brottvikningu úr skólabúðunum að […] skuli ekki teljast til stjórnvaldsákvörðunar samkvæmt skilningi stjórnsýslulaga. Aðeins hafi verið um að ræða brottvísun úr einni afmarkaðri ferð sem telst til viðurlaga vegna brota á skólareglum. Taldi sviðið þó að vissulega ætti ávallt að hafa viðeigandi málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga að leiðarljósi, svo sem meðalhófs- og jafnræðisreglur.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda ákvæði stjórnsýslulaga um ákvörðunartöku þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, kveða á um rétt eða skyldu manna. Þegar lagt er mat á hvort ákvörðun teljist til stjórnsýsluákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. ssl. er einkum horft til þriggja þátta. Í fyrsta lagi verður ákvörðun að hafa verið tekin af til þess bæru stjórnvaldi. Í öðru lagi verða athafnir stjórnvaldsins að lúta að meðferð máls þar sem til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun. Í þriðja lagi verður sá aðili sem bera vill fyrir sig ákvæði laganna að hafa slík tengsl við málið að hann teljist aðili máls.

Umboðsmaður telur ljóst samkvæmt framansögðu að fyrirliggjandi ákvarðanir um viðurlög voru teknar af hálfu kennara Laugalækjarskóla, að höfðu samráði við stjórnendur að […]. Þá telst sonur borgarbúans til aðila máls þar sem hann var beittur framangreindum viðurlögum. Af hálfu skóla- og frístundasviðs hefur því þó verið haldið fram að ákvarðanirnar um beitingu viðurlaga geti ekki talist til stjórnvaldsákvörðunar þar sem þær voru ekki teknar af aðila sem talist getur stjórnvald í skilningi 1. mgr. 1. gr. ssl. 

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla er rekstur almennra grunnskóla, þar með talið Laugalækjarskóla, á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga sem öllum börnum, að jafnaði á aldrinum 6-16 ára er skylt að sækja sbr. 3. gr. laganna. Alla jafna sinnir Laugalækjarskóli almennri þjónustustarfsemi og álitamál getur verið hvort ákvarðanir sem tengjast slíkri opinberri þjónustu falli undir lögin. Hins vegar verður ávallt að líta til þess hvert efni ákvörðunar er og hvaða áhrif henni er ætlað að hafa. Almennt eru vægari úrræði sem notuð eru til að halda uppi aga og almennum umgengnisvenjum á borð við ávítur, áminningar og brottvísun nemenda úr skóla það sem eftir lifir dags skuli ekki taldar til stjórnvaldsákvarðana. Hins vegar telst ákvörðun um að meina nemanda að sækja tíma í tiltekinni kennslugrein um nokkurt skeið eða víkja honum úr skóla í fleiri en einn dag til ákvörðunar um rétt og skyldu aðila máls, þ.e. stjórnvaldsákvörðunar, í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.  (sjá rit Páls Hreinssonar, Stjórnsýslulögin – skýringarrit, bls. 45). Í sérstökum skýringum með 1. gr. frumvarps þess sem síðar varð að lögum nr. 37/1993 segir enn fremur að sökum rúms orðalags 1. gr.  ber í algjörum vafatilvikum að álykta sem svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki.

Af lýsingum skóla- og frístundasviðs að dæma er ljóst að skólaferðalag að […] telst til hluta af hefðbundnu skólastarfi. Gildir þar einu að nemendum sé frjálst að sækja búðirnar og hvort hefðbundinni kennslu sé einnig haldið úti í Laugalækjarskóla á meðan. Hefur í þessu samhengi sérstaka þýðingu við mat á eðli ákvörðunarinnar að kennarar Laugalækjarskóla sinntu starfsskyldum sínum á meðan ferðalagi stóð, sáu um fararstjórn og höfðu umsjón með nemendum. Umboðsmaður vísar einnig til þess sem skóla- og frístundasvið sagði í svari við fyrirspurnarbréfi, að ákvarðanir um að einangra son borgarbúans og vísa honum á brott úr skólaferðalaginu hafi verið teknar af hálfu kennara Laugalækjarskóla sem voru með í för.

Við ákvörðun um brottvikningu hefði því átt að gæta ákvæða III. og IV. kafla ssl. og 12. gr. reglugerðar nr. 1040/2011 um ábyrgð og skyldur aðila í skólasamfélaginu sem varðar brottvísun til lengri tíma en eins dags, sbr. 4. mgr. 12. gr., auk þeirra málsmeðferðarreglna sem greinir í V. og VI. kafla reglugerðarinnar sem eiga sér efnislega fyrirmynd í málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Umboðsmaður vísar í því sambandi sérstaklega til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins sem á sér lagastoð í 12. gr. stjórnsýslulaga og kemur einnig fram í 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1040/2011 um viðbrögð við brotum á skólareglum. Samkvæmt henni skal stjórnvald skal aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Enn fremur er við mat á því hvort ákvörðun teljist lögmæt með tilliti til þess hvort meðalhófs sé gætt við beitingu íþyngjandi úrræða almennt á því byggt að þeim mun tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem ákvörðun um beitingu íþyngjandi úrræðis er byggð á.

Reykjavíkurborg er enn fremur bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins við töku stjórnvaldsákvarðana en í henni felst að allar ákvarðanir stjórnvalda verða í senn að styðjast við lög og ganga ekki í berhögg við þau. Aðgerðir á borð við þær sem hér um ræðir verða því að styðjast við viðurkenndar heimildir, uppfylla skilyrði fyrir þeirri aðferðafræði sem þær notast við og vera í samræmi við þau markmið sem heimildunum er ætlað að vinna að.

Fyrir liggur að sonur borgarbúans var við dvöl í skólabúðum staðinn að því að hlaupa einn upp á nærliggjandi fjall auk þess að neyta orkudrykkja, sælgætis og tyggigúmmís sem fór í bága við reglur skólabúðanna og leiddi öðru fremur til einangrunarvistar og í framhaldinu brottvikningar úr búðunum. Í svari skóla- og frístundasviðs voru gerðar athugasemdir við atvikalýsingu borgarbúans að því er varðar einangrunarvist sonar borgarbúa. Hefur skóla- og frístundasvið lagt áherslu á að sonur borgarbúans hafi dvalið einn með kennara frá því að hann var staðinn að því að vera með tyggigúmmí fram að þeirri stundu er hann var sóttur af föður sínum. Þó hafi hann einnig verið einangraður frá samnemendum kvöldið áður.

Skóla- og frístundasvið hefur þó ekki leiðrétt frásögn borgarbúans með byggir á því að syni hans hafi verið vísað úr búðunum fyrir að hafa tuggið tyggigúmmí, eftir að hafa verið staðinn að vörslu þeirra vara sem að framan greinir. Þá hefur í svörum sviðsins ekki verið færð frekari rök fyrir nauðsyn þess að beita framangreindum viðurlögum í því skyni að ná skilgreindu markmiði sem ekki hefði verið unnt að ná með öðrum hætti. Í ljósi þess telur umboðsmaður ákvarðanir um að einangra son borgarbúans frá samnemendum sínum annars vegar og hins vegar að vísa honum á brott úr skólabúðunum eftir að hafa verið staðinn að vörslu tyggigúmís að nýju, hafi ekki samræmst þeim kröfum sem gera verður til íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana samkvæmt meðalhófsreglu 12. gr. ssl. Ekki er heldur unnt að ráða af atvikalýsingu skóla- og frístundasviðs að sonur borgarbúans hafi fengið þær aðvaranir sem skólayfirvöldum er skylt að veita samkvæmt  1. og 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1040/2011, sbr. 4. mgr. sama ákvæðis auk 13. gr. stjórnsýslulaga. Telur umboðsmaður að brot sonar borgarbúans á skólareglunum hafi ekki verið svo veruleg að þau hefðu kallað á þau viðurlög sem að framan greinir og markmiðum þeim sem að var stefnt hefði mátt ná með öðrum og vægari hætti. 

 

2.2. Um sérstaka aðgát gagnvart nemendum með fötlun

Í framhaldi af umfjöllun um gildi meðalhófsreglunnar í íslenskum rétti þykir umboðsmanni rétt að fjalla stuttlega um þau laga- og samningsákvæði sem hafa sérstakt gildi um rétt barna sem njóta þjónustu Reykjavíkurborgar í tengslum við grunnskólanám sitt.

Samkvæmt 2. mgr. 76. gr. stjskr., sbr. 14. gr. laga nr. 97/1995 skal öllum tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Hinu opinbera hefur því tekið á sig þá skyldu að tryggja öllum borgurum menntum og fræðslu við sitt hæfi. Í niðurlagi 1. mgr. 2. mgr. grunnskólalaga segir að grunnskólinn skuli leitast við að haga störfum sínum í sem fyllstu samræmi við stöðu og þarfir nemenda og stuðla að alhliða þroska, velferð og menntun hvers og eins. Er þessi stefna áréttuð í 1. mgr. 13. gr. laganna þar sem greinir að allir nemendur grunnskóla eigi rétt á kennslu við sitt hæfi í hvetjandi námsumhverfi í viðeigandi húsnæði sem tekur mið af þörfum þeirra og almennri vellíðan. Segir enn fremur að grunnskólinn skuli í hvívetna haga störfum sínum þannig að nemendur finni til öryggis og njóti hæfileika sinna.

Ákvæði 17. gr. grunnskólalaga tekur til nemenda með sérþarfir. Segir í 1. mgr. að nemendur eigi rétt á að komið sé til móts við námsþarfir þeirra í almennum grunnskóla án aðgreiningar, án tillits til líkamlegs eða andlegs atgervis. Í 2. mgr. greinir að nemendur sem eiga erfitt með nám sökum meðal annars, tilfinningalegra eða félagslegra örðugleika og/eða fötlunar, sbr. 2. gr. laga um málefni fatlaðs fólks, eigi rétt á sérstökum stuðningi í námi í samræmi við metnar sérþarfir.

Samkvæmt 7. gr. laga um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992 skal fólk með fötlun eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skulil leitast við að veita fötluðum einstaklingum þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar. Reynist þjónustuþörf hins fatlaða meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu á hann því rétt á að fá þjónustu samkvæmt lögum um málefni fatlaðra

Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins var lögfestur hér á landi með lögum nr. 18/1992. Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laganna hefur Ísland sem aðildarríki að samningnum viðurkennt að andlega eða líkamlega fatlað barn skuli njóta fulls og sómasamlegs lífs, við aðstæður sem tryggja virðingu þess og stuðla að sjálfsbjörg þess og virkri þátttöku í samfélaginu. Þá hefur Ísland sem aðildarríki einnig viðurkennt rétt fatlaðs barns til sérstakrar umönnunar, og skal hið opinbera því stuðla að því og sjá um að barni sem á rétt á því, svo og þeim er hafa á hendi umönnun þess, verði eftir því sem föng eru á veitt sú aðstoð sem sótt er um og hentar barninu og aðstæðum foreldra eða annarra sem annast það, sbr. 2. mgr. 23. gr. laganna.

Að auki hefur Ísland undirritað samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem þó hefur ekki enn verið lögfestur hér á landi. Fjallað er um rétt til menntunar í 24. gr. hans. Segir í 1. mgr. 21. gr. að aðildarríkin viðurkenni rétt fatlaðs fólks til menntunar. Þau skulu, í því skyni að þessi réttur megi verða að veruleika án mismununar og þannig að allir hafi jöfn tækifæri, koma á menntakerfi á öllum skólastigum án aðgreiningar og símenntun sem miða að því: a) að auka mannlega getu til fulls og tilfinningu fyrir meðfæddri göfgi og eigin verðleikum og auka virðingu fyrir mannréttindum, mannfrelsi og mannlegri fjölbreytni, b) að fatlað fólk geti fullþroskað persónuleika sinn, hæfileika og sköpunargáfu, ásamt andlegri og líkamlegri getu, c) að gera fötluðu fólki kleift að vera virkir þátttakendur í frjálsu þjóðfélagi. Enn fremur segir að til þess að þessi réttur megi verða að veruleika skulu aðildarríkin meðal annars tryggja að fólk með fötlun sé ekki útilokað frá hinu almenna menntakerfi vegna fötlunar og  að viðkomandi einstaklingur njóti viðeigandi aðlögunar til þess að þörfum hans sé mætt, sbr. a- og c- liðir 1. mgr. 24. gr. Í d-lið 1. mgr. 24. greinir enn fremur að fatlað fólk skuli fá nauðsynlegan stuðning, innan hins almenna menntakerfis, til þess að stuðla að haldgóðri menntun þess auk þess sem að árangursríkar, einstaklingsbundnar stuðningsaðgerðir séu boðnar fram í umhverfi sem ýtir hvað mest undir framvindu í námi og félagslega þróun sem aftur samræmist því markmiði að fatlað fólk geti lifað í samfélaginu án nokkurrar aðgreiningar, sbr. e-liður 1. mgr. 24. gr. samningins.

Loks er vert að tilgreina mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar og 4. kafla hennar sem tileinkaður er fötlun. Kemur þar fram að óheimilt sé að mismuna fólki vegna fötlunar. Unnið skal markvisst að því að gera fólki með fötlun kleift að taka virkan þátt í borgarsamfélaginu. Sérstakar skyldur eru lagðar á Reykjavík sem stjórnvald í kafla 4.1. að allir eigi rétt á virkri þátttöku í reykvísku borgarsamfélagi og sanngjarnri og réttlátri meðferð, óháð fötlun. Þá greinir í kafla 4.3.2 um Reykjavík sem miðstöð þjónustu að allt uppeldis- og tómstundastarf, menntun og fræðsla á vegum borgarinnar taki mið af þörfum fatlaðra af báðum kynjum.

Líkt og gert hefur verið grein fyrir hefur sonur borgarbúans verið greindur með ódæmigerða einhverfu, Aspbergerheilkenni sem og athyglisbrest og ofvirkni (ADHD). Um er að ræða fötlun sem einkennist meðal annars í takmarkaðri getu hans til að eiga í samskiptum við samnemendur sína og hefur hann orðið fyrir félagslegum útskúfun af þeim sökum. Af svörum skóla- og frístundasviðs má ráða að Laugalækjarskóli hafi gert ýmsar ráðstafanir til að tryggja vellíðan hans í skólaferðalaginu í samráði við borgarbúann og maka hans.

Umboðsmaður leggur þrátt fyrir það áherslu á mikilvægi þess að tekið sé mið af aðstæðum og eiginleikum barna með fötlun þegar teknar eru ákvarðanir um beitingu viðurlaga og brottvísunar úr skólabúðum líkt og greint hefur verið frá að framan. Á það ekki síst við þegar  fötlun þeirra getur gert þeim erfiðara um vik að bregðast við viðurlögunum en ella, til dæmis vegna erfiðrar félagslegrar stöðu þeirra. Að mati umboðsmanns var því ekki nægilegt tillit tekið til fötlunar og sérþarfa sonar borgarbúans við beitingu viðurlaga í samræmi við þau lagaákvæði sem getið hefur verið. 

 

2.3. Staða reglna skólabúða að […] gagnvart settum lögum og reglugerðum

Í svarbréfi skóla- og frístundasviðs til umboðsmanns um vægi skólareglna í skólabúðunum, kom fram að lengi hefði legið fyrir að reglur í skólabúðunum væru talsvert strangari en skólareglur Laugalækjarskóla, án þess að það hefði verið rakið nánar. Skólinn hafi lagt mikla áherslu á að kynna þær tímanlega fyrir nemendum sínum og einnig viðurlög við brotum á þeim. Þá hafi skólinn einnig boðað borgarbúann og maka hans á sinn fund þann […] 2014 til að skipuleggja fyrirkomulag umsjónar með syni þeirra auk þess sem þeim voru kynntar staðarreglur og viðurlög við brotum á þeim.

Fyrir liggur að staðarreglur eru í 12 liðum auk sérstaks viðurlagaákvæðis sem er svohljóðandi: „Brot gegn reglum getur varðað brottrekstri úr búðunum. Viðurlög er svo við öllum brotum á reglum.“ Í reglunum er meðal annars tekið fyrir vímuefnanotkun, vörslu á símum og öðrum raftækjum auk vasahnífa og eldfæra. Þá er mælt almennt fyrir um hlýðniskyldu gagnvart starfsfólki skólabúðanna auk þeirra fararstjóra sem með eru í för. Fram kemur að nemendur séu ábyrgir fyrir skemmdum af þeirra völdum auk þess sem lagt er bann við sælgæti, drykkjum, tyggjói og hverskyns nesti. Einnig fylgdi með orðsending til foreldra og forráðamanna þar sem gert er nánar grein fyrir reglunum og inntaki þeirra. Kemur meðal annars fram að þátttakanda geti verið vísað heim frá […] ef þörf krefur. Geti ýmsar ástæður verið fyrir því. Undantekningarlaust sé vísað heim ef þátttakandi kemur með og/eða notar áfengi, tóbak, munntóbak eða vímuefni.

Líkt og að framan greinir hefur skóla- og frístundasvið talið að þótt umræddar reglur séu ekki reglur eiginlegs grunnskóla, verði þær að samræmast í meginatriðum ákvæðum reglugerðar nr. 1040/2011 um ábyrgð og skyldur skólasamfélagsins þegar grunnskólanemendur eiga í hlut, svo grundvallargildi reglugerðarinnar séu höfð að leiðarljósi. Það sé þó mat skóla- og frístundasviðs að engin efnisákvæði reglnanna séu ósamrýmanleg eða í andstöðu við ákvæði grunnskólalaga eða reglugerðar nr. 1040/2011. Þá hafi ekkert komið fram í frásögn Laugalækjarskóla sem gefi skóla- og frístundasviði tilefni til að vefengja mat skólans um að vægari úrræði en þau sem að framan greinir hefðu dugað til að ná því markmiði sem að hefði verið stefnt.

Umboðsmaður gerir ekki athugasemdir við fyrirkomulag kynningar á reglum skólabúðanna á skólatíma og á bekkjarfundum í viðurvist foreldra og forráðamanna. Umboðsmaður tekur einnig undir afstöðu skóla- og frístundasviðs að því er varðar mikilvægi þess að reglur skólabúðanna samræmdust að sem mestu leyti skólareglum grunnskóla Reykjavíkur sem byggjast á reglugerð nr. 1040/2011 og tryggi með því móti lágmarksréttarvernd grunnskólabarna sem skólabúðirnar sækja við ákvörðun um viðurlög í þeirra garð vegna brota á reglunum.

Séu umræddar reglur hins vegar bornar saman, getur umboðsmaður ekki fallist með skóla- og frístundasviði að skólareglur […] samræmist í meginatriðum reglugerð nr.  1040/2011 og að leiða megi af þeim að nemendur njóti þeirrar réttarverndar sem stjórnsýslulög, grunnskólalög og reglugerðin veitir þeim. Umboðsmaður leggur áherslu á að reglur sem þessar uppfylli almennar skýrleikakröfur sem gera verður til reglna sem börnum er ætlað að fara eftir og fela í sér beitingu viðurlaga. Í reglum skólabúðanna er hvergi gert grein fyrir í hverju þau viðurlög sem leiða af brotum á reglum eigi að felast, svo sem einangrunarvist eða annars konar aga- og þvingunarúrræði. Að mati umboðsmanns  eru skólareglurnar í senn óskýrar og almennar og örðugt er að ráða af þeim hvers eðlis viðurlög eru vegna brota á þeim.

Umboðsmaður beinir þeim tilmælum til skóla- og frístundasviðs að unnið verði að mótun skýrari reglna sem gilda skulu við dvöl grunnskólanema í Reykjavík í skólabúðum að […] eða á öðrum sambærilegum vettvangi, sem tryggi þau réttindi sem lög um grunnskóla sem og reglugerð nr. 1040/2011 veitir grunnskólanemum þegar grunur vaknar um brot þeirra á skólareglum.

 

V.

Niðurstaða

Ferðir nemenda grunnskóla Reykjavíkur teljast til hluta af almennu skólastarfi. Ákvörðun um að einangra barn frá samnemendum annars vegar og hins vegar vísa því á brott úr skólaferðalagi vegna brota á reglum skólabúðanna að […] telst til stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Telur umboðsmaður að þessar ákvarðanir hafi ekki samræmst þeim kröfum sem gerðar eru við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana enda hafi ekki verið gætt meðalhófs samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 10. gr. reglugerðar nr. 1040/2011 um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum. Þá telur umboðsmaður að Laugalækjarskóli hafi ekki tekið nægilegt tillit til fötlunar sonar borgarbúans við beitingu þeirra þvingunarúrræða og viðurlaga.

Loks beinir umboðsmaður því til skóla- og frístundasviðs að tryggja að gildandi reglur í skólaferðalögum á vegum grunnskóla Reykjavíkurborgar uppfylli almenn skilyrði um skýrleika og aðgengileika, sér í lagi ef viðurlög eru við brotum á slíkum reglum.  Skóla- og frístundasviði ber að tryggja að grunnskólanemar í Reykjavík njóti ekki lakari málsmeðferðarreglna en þeirra sem kveðið er á um í stjórnsýslulögum þegar metið er hvort þau skulu beitt viðurlögum eða í samræmi við gildandi skóla- og umgengnisreglur.