bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 54/2013

Dagsetning álits: 
Miðvikudagur, desember 30, 2015

A leitaði til umboðsmanns borgarbúa og gerði athugasemdir við ákvarðanir Bílastæðasjóðs í tengslum við lögmæti álagningar vegna stöðubrots á þeim grundvelli að bifreið hans væri staðsett í stæði fyrir fatlaða, málsmeðferð í máli hans hjá Bílastæðasjóði og synjun á íbúakorti á þeim grundvelli að hann stæði í skuld við Bílastæðasjóð.

Það var niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að ákvörðun Bílastæðasjóðs um að veita borgarbúanum ekki íbúakort á þeim grundvelli að hann stæði í sekt við sjóðinn væri í samræmi við reglur um bílastæðakort íbúa í Reykjavík þar sem segir að umsækjandi skuli vera skuldlaus við Bílastæðasjóð. Reglur þessar væru samþykktar af borgarráði og birtar í Stjórnartíðindum. Ekki væri kveðið á um undantekningar frá skilyrðinu og var Bílastæðasjóði því rétt að synja borgarbúanum um íbúakort á þeim grundvelli.

Hins vegar var það niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að Bílastæðasjóður hafi brotið gegn þeirri skyldu að svara borgarbúanum innan eðlilegra tímamarka samkvæmt málshraðareglu stjórnsýsluréttarins og svara erindum hans efnislega. Þá taldi umboðsmaður borgarbúa að ákvörðun um veitingu afsláttar af álagningum þyrfti að styðjast við skrásett verklag og beindi þeim tilmælum til Bílastæðasjóðs að gera slíkt verklag svo að ekki verði brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins auk vandaðra stjórnsýsluhátta framvegis. Þá var það afstaða umboðsmanns borgarbúa að merkingum á hinu tilgreinda bílastæði hafi verið ábótavant þegar hin umdeilda álagning átti sér stað. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum að taka málið til skoðunar á ný, bærist beiðni þess efnis frá borgarbúanum.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 54/2013

 

I.

Kvörtun

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A (hér eftir borgabúinn), með erindi dags. 15. ágúst 2013 og gerði athugasemdir við ákvarðanir Bílastæðasjóðs í tengslum við lögmæti álagningar vegna stöðubrots á þeim grundvelli að bifreið hans væri staðsett í stæði fyrir fatlaða, málsmeðferð í máli hans hjá Bílastæðasjóði og synjun á íbúakorti á þeim grundvelli að hann stæði í skuld við Bílastæðasjóð.

 

II

Málsatvik

1.

Álagning vegna stöðubrota

Upphaf málsins má rekja til þess að bifreið borgarbúans var lagt að vetri til í bílastæði fyrir utan Hótel Holt við Bergstaðastræti í Reykjavík. Að sögn borgarbúans varð slæm merking til þess að umræddri bifreið var að hluta til lagt í stæði fyrir bifreiðar fatlaðs fólks án þess að P-merki hafi verið framvísað, þar sem hluti merkingar sást ekki fyrir snjó. Þar stóð bíllinn í fimm daga, frá 5. til 9. desember 2011, og voru því álagningar lagðar á bifreiðina, samtals 50.000 kr. Taldi hann að sú álagning hefði verið ólögmæt og lögð á með ósanngjörnum hætti enda hafi verið ómögulegt að gera sér grein fyrir því að verið væri að leggja í stæði fyrir hreyfihamlaða einstaklinga.

Umrætt bílastæði væri enda óstaðlað, óvenju langt að lögun og merkingum verulega áfátt. Hinn 9. desember 2011 sendi borgarbúinn inn andmæli vegna álagningarinnar og krafðist þess að fá hana niðurfellda. Bílastæðasjóður svaraði andmælunum og sendi ljósmyndir af vettvangi með tölvupósti, dags. 12. desember 2011. Hinn 9. janúar 2012 ítrekaði hann ósk sína í tölvupósti um að fá álagningarnar felldar niður. Sama dag fékk hann svar þar sem starfsmaður Bílastæðasjóðs tilkynnti honum að svar myndi berast þegar búið væri að fara yfir andmæli hans en minnti á að úrskurður vegna andmæla hefði verið sendur honum. Hinn 12. janúar 2013 ítrekaði borgarbúinn aftur andmæli sín og krafðist niðurfellingar. Í svari frá Bílastæðasjóði, dagsett sama dag, fékk hann þau svör að úrskurður við andmælum álagningar hefði verið sendur daginn áður á netfang kvartanda. Þá var honum tilkynnt að í málum sem væru svipuð og hans mál hefði verið reynt að koma til móts við fólk og fella niður 15-20% af heildarupphæðinni og að hann gæti fengið niðurfelld 20% af álagningunni. Borgabúinn hafði rökstutt endurupptökubeiðni sína en engan rökstuðning fengið þegar ákvörðun um 20% niðurfellingu var birt honum. Sama dag krafðist hann aftur efnislegra svara við andmælum sínum og óskaði niðurfellingar. Í tölvupósti frá Bílastæðasjóði voru útskýrðar hækkanir á stöðubrotsgjöldunum og hver upphæð álagningarinnar var á þeim tímapunkti eftir að upphæðin hafði verið lækkuð ásamt áðurnefndri 20% niðurfellingu.

Hinn 22. maí 2012 sendi borgarbúinn aftur tölvupóst til Bílastæðasjóðs þar sem hann ítrekaði beiðni sína um að fella niður álagningu ásamt því að ítreka að engin efnisleg svör hefðu borist við andmælum hans. Sama dag fékk hann svar frá Bílastæðasjóði þar sem áréttuð var sú niðurstaða að ekki yrði fallið frá álagningum. Borgarbúinn svaraði þeim tölvupósti þar sem hann kvaðst ekki sáttur við þá niðurstöðu og kvaðst ekki ætla að greiða.

Í byrjun ársins 2013 hófust rafræn samskipti milli borgarbúans og fulltrúa Bílastæðasjóðs Reykjavíkur á ný. Með tölvupósti, dags. 18. janúar 2013, sendi borgarbúinn öll samskipti sín við Bílastæðasjóð til starfsmanns sjóðsins. Með tölvupósti, dags. 22. janúar 2013, tilkynnti starfsmaðurinn borgarbúanum að farið yrði yfir mál hans með framkvæmdastjóra sjóðsins um mánaðarmótin janúar og febrúar 2013. Þann 22. janúar 2013 þakkaði borgarbúinn fyrir svarið en kvaðst einnig vilja fund með framkvæmdastjóranum.

Ekkert svar hafði borist frá Bílastæðasjóði þann 21. febrúar 2013 þegar borgarbúinn minnti á mál sitt og hvort mögulega væri hægt að halda fund með starfsmönnum þar. Þann 26. febrúar 2013 barst svar frá starfsmanni Bílastæðasjóðs þar sem honum var tilkynnt að unnið væri að skipulagsbreytingum hjá Bílastæðasjóði og því erfitt að taka málið fyrir en honum lofað að málið yrði tekið fyrir við fyrsta tækifæri. Í júlí höfðu engin svör borist og sendi borgarbúinn því tölvupóst þann 12. júlí 2013 til Bílastæðasjóðs og fleiri aðila þar sem umtalsverðar innheimtuaðgerðir höfðu verið framkvæmdar vegna álagningarinnar. Í tölvupósti hans tók hann fram að hann gengist ekki við álagningunni, né heldur þeim álagningum sem tengdust því að hann hafi lagt bílnum heima hjá sér en hann hefur ekki fengið samþykkt íbúakort vegna skulda við Bílastæðasjóð, sbr. nánar hér síðar. Hann kvaðst reiðubúinn að eiga fund með aðilum málsins en myndi að öðrum kosti undirbúa að fara með málið fyrir dómstóla. Að lokum fékk kvartandi tölvupóst frá starfsmanni þann 23. júlí 2013 þar sem honum var tjáð að mál hans hefði ekki gleymst en margir þeirra sem kæmu að málinu væru í sumarfríi og því væri erfitt að koma saman fundi.

Sú málsmeðferð, sem hér að framan getur, taldi borgarbúinn að bryti í bága við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um málsmeðferð og efni stjórnvaldsákvarðana. Hvað varðar álagningu gjaldanna vegna stöðubrotanna taldi borgarbúinn einkum að ekki hefði verið gætt nægilega að rannsóknarskyldu stjórnvalda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, jafnræðisreglunni, sbr. 11. gr. og meðalhófsreglunni, sbr. 12. gr. Þá taldi borgarbúinn að Bílastæðasjóður hefði ekki sinnt þeirri skyldu sinni að veita honum rökstuðning fyrir ákvörðun sinni, sbr. ákvæði 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá taldi borgarbúinn að Bílastæðasjóður hefði brotið gegn ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða í samskiptum hans við sjóðinn í kjölfar umræddrar álagningar.

 

2.

Umsókn um íbúakort

Borgarbúinn kvaðst einnig ósáttur við synjun umsóknar hans um útgáfu íbúakorts á þeim grundvelli að hann stæði í skuld við Bílastæðasjóð. Benti borgarbúinn á að í ljósi þess að um umrædda skuld, sem kom til vegna áðurnefndra álagninga vegna stöðubrota, væri ágreiningur sem hefði ekki enn verið til lykta leiddur. Málið væri í ferli, m.a. hjá embætti umboðsmanns borgarbúa, og því væri óforsvaranlegt að honum væri gert ómögulegt að leggja eigin bifreið við heimili sitt í miðborg Reykjavíkur án þess að þurfa að þola verulega og íþyngjandi gjaldtöku.

 

III.

Samskipti umboðsmanns við Bílastæðasjóð Reykjavíkur

Í tilefni af kvörtun borgarbúans ritaði umboðsmaður borgarbúa bréf til Bílastæðasjóðs þann 6. desember 2013 þar sem málsatvikum var lýst sem og lagalegum forsendum í málinu. Umboðsmaður fór yfir hvað felst í rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, rökstuðningi fyrir stjórnvaldsákvörðunum og lágmarksinntaki hans, jafnræðis-, meðalhófs- og málshraðareglu stjórnsýsluréttar. Auk þess reifaði umboðsmaður hvað í góðum og vönduðum stjórnsýsluháttum felst. Umboðsmaður borgarbúa óskaði svara við því hvort Bílastæðasjóður teldi að málsmeðferð sjóðsins í málum, er vörðuðu borgarbúann, hefði verið í samræmi við ákvæði 9. gr., 10. gr. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskaði upplýsinga um það hvernig rannsókn umræddrar kvörtunar var háttað og hvaða sjónarmið lágu til grundvallar þeirri niðurstöðu að falla ekki frá álagningu stöðubrotsgjaldsins. Þá óskaði umboðsmaður eftir því að hann yrði upplýstur um hvort einhverjar reglur, kröfur eða viðmið væru gerð til P-merktra bílastæða, hvaða kröfur slíkar merkingar þyrftu að uppfylla sem og hver bæri ábyrgð á því að merkingar slíkra stæða væru fullnægjandi og sæjust örugglega.

Einnig óskaði umboðsmaður borgarbúa eftir því að Bílastæðasjóður upplýsti með hvaða hætti undirbúningi og rannsókn mála væri háttað áður en ákvörðun væri tekin um niðurfellingu 15-20% af heildarupphæð álagningar, en Bílastæðasjóður hafði upplýst að í sambærilegum málum væri reynt að koma til móts við fólk með því að fella niður hluta skuldar. Þá óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um það á hvaða sjónarmiðum slík ákvörðun grundvallaðist og hvort vinnu- og verklagsreglur væru hafðar til hliðsjónar þegar slíkar ákvarðanir væru teknar. Einnig óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort fordæmi væru fyrir því að sjóðurinn felldi að öllu leyti niður álagningu af sambærilegum toga og hvort aðili máls hefði fengið útgefið íbúakort þrátt fyrir að standa í skuld við sjóðinn vegna ógreiddrar álagningar.

Umboðsmaður óskaði einnig eftir því að upplýst væri hvaða verklagsreglur giltu um innheimtuaðgerðir þegar ágreiningur ríkti um álagningu gjalds sem enn væri í ferli innan sjóðsins og hvort andmæli frestuðu með einhverjum hætti réttaráhrifum tengdum álagningunni. Einnig krafðist umboðsmaður almennra athugasemda og allra gagna er málið varðaði.

Þann 16. desember 2013 barst umboðsmanni svar Bílastæðasjóðs. Þar kom fram að ekkert gilt stæðiskort fyrir hreyfihamlaða hefði verið staðsett í framrúðu bifreiðarinnar. Þá sagði að þegar endurskoðun stöðvunarbrotagjalda færi fram væri það yfirmaður stöðuvarðar/lögregluþjónn eða sérstakur fulltrúi þeirra sem færi yfir efnisatriði málsins og málsástæður og lagarök sem umsækjandi byggði beiðni sína á. Jafnframt væri kallað eftir skýringum stöðuvarða/lögregluþjóns varðandi hverja einstaka álagningu. Þá væri frekari upplýsinga aflað ef þörf væri á. Oftast væri farið á vettvang og aðstæður og merkingar skoðaðar og ef upp kæmu vafamál nyti bifreiðaeigandinn vafans.

Þá var rakið að rannsókn hefði leitt í ljós að merkingar stæðisins sem um ræddi væru í samræmi við reglugerð nr. 289/1995 um umferðarmerki og notkun þeirra. Að mati Bílastæðasjóðs léki enginn vafi á því að um stæði fyrir hreyfihamlaða var að ræða, bifreiðinni hefði verið lagt rétt fyrir aftan umrætt skilti og því vel sýnilegt ökumanni þegar bifreiðinni var lagt sem og að ónægt rými hefði verið fyrir aðra bifreið fyrir framan þá er lagt var. Á það var einnig bent að samgönguskrifstofa umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar færi með uppsetningu og viðhald umferðarmerkja í Reykjavík. Væri umferðarmerkingum ábótavant kæmi Bílastæðasjóður athugasemdum til samgönguskrifstofu sem sæi um að bæta úr því en það væri ökumaður sem njóti vafans í vafamálum. Það hafi ekki átt við í máli borgarbúans að mati Bílastæðasjóðs.

Þá sagði í bréfi Bílastæðasjóðs að þegar fimm gjöld eða fleiri eru ógreidd á bifreið væri reynt að koma til móts við fólk og lækka heildarupphæð skuldar. Fylgt væri óskráðum reglum í slíkum málum um greiðslusamninga. Einu undantekningarnar frá lækkun upp á 15-20%, þ.e. í því skyni að veita frekari eftirgjöf eða niðurfellingu, væru þegar mistök hefðu verið gerð af hálfu Bílastæðasjóðs eða skuldin væri tilkomin vegna fyrri eiganda bifreiðar og nýr eigandi hefði verið svikinn í viðskiptum.

Þá sagði í bréfi Bílastæðasjóðs að álagning sem lögð væri á bifreið í stæði fyrir hreyfihamlaða án þess að gildu stæðiskorti fyrir hreyfihamlaða hefði verið framvísað væru einungis felld niður ef: 1) ökumaður eða aðstandandi framvísar gildu stæðiskorti en það hafi ekki verið sýnilegt við eftirlit, 2) merkingar fyrir stæði fyrir hreyfihamlaða uppfyllir ekki kröfur sem gerðar eru varðandi merkingar, 3) stæðiskort hefur verið útrunnið en er endurnýjað innan við einum mánuði eftir að gjald er lagt á bifreið. Engin fordæmi væru fyrir því að álagningar af sambærilegum toga og eru til umfjöllunar í máli þessu væru felld niður.

Í bréfinu hafnaði Bílastæðasjóður einnig því að tafir hafi orðið á afgreiðslu málsins og rak samskiptasögu borgabúans og Bílastæðasjóðs. Þá sagði að miðað væri við að andmæli væru afgreidd innan 2-4 vikna eftir að þau bærust Bílastæðasjóði.

Í kjölfarið afhenti umboðsmaður borgarbúanum svarbréf Bílastæðasjóðs, með bréfi dags. 23. janúar 2014, og veitti honum færi á að koma andmælum og öðrum sjónarmiðum sínum á framfæri. Bárust svör borgarbúans umboðsmanni þann 31. janúar. Þar benti borgarbúinn á að andmælum hans hefði aldrei verið svarað efnislega og þar með liti hann svo á að þeim hefði í raun aldrei verið svarað. Þá benti hann á að ljóst væri að vafi væri uppi í málinu og að hann hafnaði því að ónægt rými hafi verið fyrir aðra bifreið fyrir framan bifreið hans. Bílastæðasjóður hefði gefið í skyn að öllum ætti að vera ljóst um lengd bílastæða fyrir hreyfihamlaða samkvæmt ákvæðum í reglugerðum en það væri að mati borgarbúans hæpin fullyrðing.

 

IV

Álit umboðsmanns borgarbúa

1.

Afmörkun athugunar

Borgarbúinn kvartaði yfir álagningu vegna stöðubrots sem hann taldi lagt á með ólögmætum og ósanngjörnum hætti. Athugun umboðsmanns hefur beinst að því hvernig staðið var að rannsókn málsins og rökstuðningi sem og málshraðareglu stjórnsýsluréttarins samkvæmt þeim kröfum sem gerðar eru í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Einnig leit umboðsmaður til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins auk vandaðra stjórnsýsluhátta.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

Ákvörðun um álagningu vegna stöðubrots annars vegar og ákvörðun veitingu eða synjun umsóknar um íbúakort hins vegar eru stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning og töku slíkra ákvarðana ber viðkomandi stjórnvaldi því að gæta ákvæða stjórnsýslulaga.

Í málinu reynir í fyrsta lagi á það hvort hin umdeilda álagning hafi verið í samræmi við ákvæði umferðarlaga nr. 50/1987 og þá með hliðsjón af reglugerð 289/1995 um umferðarmerki og notkun þeirra og ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012, sbr. lög um mannvirki nr. 160/2010. Í öðru lagi reynir á það hvort málsmeðferð sú er borgarbúinn hlaut hjá Bílastæðasjóði, í kjölfar áðurnefndrar álagningar, hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 9., 10., 11., 21. og 22. gr. þeirra. Loks reynir í þriðja lagi á það hvort Bílastæðasjóði hafi verið heimilt að synja borgarbúanum um útgáfu á íbúakorti á þeim grundvelli að hann væri í skuld við sjóðinn vegna ógreiddra álagðra gjalda.

 

3.

Um lögmæti álagningarinnar

Í fyrra bréfi umboðsmanns óskaði umboðsmaður m.a. eftir athugasemdum Bílastæðasjóðs og upplýsingum varðandi reglur, kröfur eða viðmið sem gerðar væru til merkinga á bílastæðum fyrir hreyfihamlaða, hver bæri ábyrgð á að þær merkingar væru fullnægjandi og hver njóti vafans ef í þeim tilvikum þar sem um ófullnægjandi merkingar er að ræða.

Heimild til álagningar gjalds vegna stöðvunar- og stöðubrota er að finna í umferðarlögum nr. 50/1987 (umfl. hér eftir). Þannig er, sbr. ákvæði j-liðar 1. mgr. 28. gr. umfl., lagt bann við því að stöðva eða leggja ökutæki í stæði merktu fyrir hreyfihamlaða hafi viðkomandi ekki heimild til þess. Er samkvæmt b-lið 1. mgr. 108. gr. laganna heimilt að leggja á gjald vegna slíks brots. Samkvæmt 5. mgr. 108. gr. getur sveitarstjórn ákveðið upphæð þeirrar álagningar í gjaldskrá sem ráðherra staðfestir. Vegna slíkra brota í Reykjavíkurborg var í gildi gjaldskrá nr. 798/2012 er atvik þessa máls áttu sér stað. Samkvæmt 3. gr. hennar var gjald vegna umrædds stöðvunarbrots 10.000 kr. Samkvæmt 2. málsl. 5. gr. gjaldskrárinnar hækkaði gjaldið um 50% hefði það ekki verið greitt innan 14 daga. Þessi hækkun á sér stoð í áðurnefndri 5. mgr. 108. gr. umfl.

Heimild til þess að leggja í stæði sem merkt eru fyrir hreyfihamlaða hafa þeir sem hafa svokallað P-merki sýnilegt í framúðu bifreiðar sinnar. Að öðru leyti stendur einstaklingum og fyrirtækjum til boða að greiða fyrir svokallað P-kort en það veitir aðgang að öðrum bílastæðum en þeim sem merkt eru fyrir hreyfihamlaða. Óumdeilt er að borgarbúinn hafði í máli þessu hvorugt þessara korta, hvorki til umráða né í umræddri bifreið. Borgarbúinn ber hins vegar fyrir sig að ekki hafi verið ljóst að aðeins um eitt stæði hefði verið að ræða. Snjór hefði þakið gular línur fyrir framan inngang að Hótel Holti sem gæfu til kynna stærð bílastæðisins. Taldi hann því að um tvö stæði væri að ræða og að bifreið hans hefði verið lagt aftan við stæði ætlað hreyfihömluðum.

Í svarbréfi Bílastæðasjóðs til umboðsmanns kemur fram það álit sjóðsins að umrætt stæði uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til merkinga stæða fyrir hreyfihamlaða. Þar hafi verið, sbr. ljósmyndir sem teknar voru af bifreið borgarbúans á umræddu tímabili, umferðarmerki nr. D01.21, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 289/1995 um umferðarmerki. Merkið hafi verið vel sýnilegt fyrir ökumann bifreiðarinnar. Áðurnefndar ljósmyndir, sem voru á meðal þeirra gagna er Bílastæðasjóður afhenti umboðsmanni, staðfesta þetta.

Hér kemur þó fleira til. Verður einnig að líta þeirra krafna sem byggingarreglugerð nr. 112/2012, sem sett er með stoð í mannvirkjalögum nr. 160/2010, gerir til slíkra bílastæða fyrir hreyfihamlaða. Verður í fyrsta lagi, sbr. 1. mgr. 6.2.6. gr. þeirra reglna, að merkja slík stæði sérstaklega á yfirborði auk áðurnefnds umferðarmerkis. Að þessu er einnig vikið í leiðbeiningum Mannvirkjastofnunar, sem settar eru samkvæmt 5. mgr. 6.2.6. gr. byggingar-reglugerðar. Að þessu er ekki vikið í svörum Bílastæðasjóðs til umboðsmanns. Af ljósmyndum (sjá fylgiskjal nr. 1 með bréfi þessu), teknum í júní 2013, af umræddu bílastæði má einnig sjá að á þeim tímapunkti hefur stæðið ekki verið merkt á þennan hátt. Verður af þessu ekki dregin önnur ályktun en sú að á þeim tíma, er atvik málsins áttu sér stað, hafi stæðið ekki verið merkt með slíkri yfirborðsmerkingu.

Í öðru lagi skulu bílastæði fyrir hreyfihamlaða, sbr. 4. mgr. 6.2.6. gr. byggingarreglugerðar, vera af tiltekinni stærð eins og Bílastæðasjóður vísar til í svarbréfi sínu. Þannig skuli slík stæði vera 4,5 metrar x 6 metrar að stærð. Þá er mælt fyrir um að gert skuli ráð fyrir tveggja metra löngu athafnasvæði í enda slíks bílastæðis. Af ljósmyndum af stöðvunarbroti borgarbúans er ljóst að hann var lagður innan þess svæðis sem, samkvæmt áðurnefndum reglum, skal vera eyrnamerkt fyrir hreyfihamlaða vegfarendur. Hér verður þó að hafa í huga að lög og reglur á sviði byggingar- og skipulagsmála, þ. á m. byggingarreglugerð, leggja fyrst og fremst skyldur á eigendur fasteigna og mannvirkja annars vegar og stjórnvöld hins vegar. Í svörum Bílastæðasjóðs virðist vera á því byggt að borgarbúinn hafi mátt vita að bílastæði fyrir hreyfihamlaða væru af tiltekinni lengd. Þrátt fyrir að umboðsmaður fallist á rök þess efnis að almennt megi geri þá kröfu að menn viti að þau ökutæki og þeir einstaklingar sem þurfa á slíkum stæðum þurfi á stærra svæði að halda til að athafna sig við þessar aðstæður en almennt er gert ráð fyrir varðandi bílastæði kann að vera afsakanlegt að menn þekki slíkar stærðartölur ekki af nákvæmni. Verður einnig ekki framhjá því litið að það standi Bílastæðasjóði og Reykjavíkurborg nær að hlutast til um að slík stæði séu merkt með forsvaranlegum hætti. Yfirborðsmerkingar þær, sem skylt er að hafa á slíkum bílastæðum, eru einmitt til þess fallnar að menn átti sig á stærð og lengd þeirra og haldi sínum bifreiðum utan þeirra. Á þetta eðli málsins samkvæmt einkum við að vetrarlagi þegar aðstæður kunna að vera með þeim hætti að yfirborð bílastæða sjáist illa.

Hér verður þó að hafa í huga að aðstæður hér á landi, einkum að vetrarlagi, kunna að vera með þeim hætti að yfirborðsmerkingar sjáist illa. Samkvæmt ákvæði 3. mgr. 6.2.6. gr. byggingarreglugerðar skulu bílastæði fyrir hreyfihamlaða vera upphituð þar sem því verður við komið, þ.e. ekki er mælt fyrir fortakslausa skyldu að þessu leyti. Í þeim tilvikum er slíkri upphitun verður ekki komið við eða er ekki til staðar er einnig ljóst að áðurnefnd skilti ættu að sinna því hlutverki að gera vegfarendum viðvart um að á viðkomandi stað sé sérstakt bílastæði fyrir hreyfihamlaða.

Verður þó að þessu sögðu ekki annað séð en hér sé að a.m.k. einhver vafi uppi varðandi merkingar á umræddum stað og meinta grandsemi borgarbúans að því leyti að þarna var um bílastæði fyrir hreyfihamlaða að ræða. Í svari Bílastæðasjóðs til umboðsmanns er tekið fram að í slíkum tilvikum sé slíkur vafi túlkaður ökumanni í hag. Að öðru leyti verða ekki, af hálfu umboðsmanns, gerðar frekar athugasemdir við lögmæti álagningarinnar.

 

4.

Málsmeðferð Bílastæðasjóðs Reykjavíkur

4.1

Málshraðaregla

Í fyrra bréfi umboðsmanns til Bílastæðasjóðs var málshraðaregla stjórnsýsluréttarins rakin ítarlega og svara óskað við mati sjóðsins á því hvað hefði valdið töfum á afgreiðslu máls borgarbúans og hvort sú töf væri í samræmi við ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga, hvort Bílastæðasjóður hefði sett sér reglur um afgreiðslutíma erinda eða myndast hefðu viðmið í þeim efnum í framkvæmd sem höfð væru til hliðsjónar að þessu leyti.

Í svörum Bílastæðasjóðs kom fram, eins og áður sagði, það álit sjóðsins að á máli borgarbúans hefðu ekki verið slíkar tafir að brotið væri í bága við málshraðareglu. Var þar rakið nánar hvernig svörun sjóðsins við erindum borgarbúans, er bárust á tímabilinu frá 9. desember 2011 til 22. maí 2012, var háttað. Þá sagði að miðað væri við það að andmæli, er bærust vegna álagninga sjóðsins, væru afgreidd innan tveggja til fjögurra vikna og kæmi það fram í staðfestingarpósti sem sendur væri.

Telur umboðsmaður svör Bílastæðasjóðs að þessu leyti fullnægjandi enda svörin almennt innan þeirra viðmiða sem sjóðurinn hefur sett sér og birtir þeim er beina erindum sínum til hans. Að því sögðu er þó í svari Bílastæðasjóðs engin afstaða tekin til þeirra tafa sem urðu á afgreiðslu erinda borgarbúans á tímabilinu frá 18. janúar til 12. júlí 2013. Verður ekki annað séð en að þar hafi orðið umtalsverðar tafir á málum hans. Þannig fékk borgarbúinn þau skilaboð frá starfsmanni sjóðsins þann 26. febrúar að séð yrði til þess málið yrði tekið fyrir við fyrsta tækifæri, en þá var liðinn rúmur mánuður frá því að samskipti borgarbúans og Bílastæðasjóðs hófust aftur. Var vísað til þess sökum skipulagsbreytinga hjá sjóðnum væri erfitt að taka málið fyrir. Þann 12. júlí hafði ekkert gerst enn og vakti borgarbúinn á ný athygli á máli sínu. Á því tímabili höfðu, að sögn borgarbúans farið fram umtalsverðar innheimtuaðgerðir. Bárust svör við því erindi þann 23. júlí en þá var vísað til sumarleyfa starfsmanna sem ástæðu tafanna.

Er það álit umboðsmanns að með þessu hafi verið brotið gegn málshraðareglu stjórnsýsluréttarins enda ekki verið færðar fram málefnalegar ástæður fyrir töfum málsins að þessu leyti. Var það einkum mikilvægt í máli þessu enda um mál er varðar mikilvæga fjárhagslega hagsmuni borgarbúans. Var því brýnt að ljúka því sem allra fyrst en eins og umboðsmaður benti á fyrra bréfi sínu til Bílastæðasjóðs hvílir á stjórnendum stofnana Reykjavíkurborgar að haga skiptingu verkefna milli starfsmanna og skipulagi sumarleyfa þannig að ekki dragi um of úr afköstum t.d. yfir sumarmánuði eða þegar breytingar eiga sér stað í starfsemi stofnunarinnar.

 

4.2.

Rannsókn málsins

Í fyrra bréfi umboðsmanns til Bílastæðasjóðs var inntak rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, sbr. ákvæði 10. gr. þeirra, rakið og bent á athugasemdir borgarbúans þess efnis að rannsókn máls hans, að því er varðar álagningu vegna stöðubrots, hafi verið ábótavant. Óskaði umboðsmaður álits Bílastæðasjóðs á því hvort rannsókn málsins hefði verið í samræmi við ofangreint ákvæði stjórnsýslulaga, hvernig rannsókninni hefði verið háttað og hvaða sjónarmið hefðu legið því til grundvallar að falla ekki frá álagningu gagnvart borgarbúanum.

Í svörum Bílastæðasjóðs til umboðsmanns var rannsókn málsins rakin nánar og gerð grein fyrir því mati sjóðsins að hún hefði verið fullnægjandi. Stuðst hafi verið við ljósmyndir af vettvangi á þeim tíma er álagningin átti sér stað sem sýni svo ekki verður um villst stöðubrot borgarbúans. Telur umboðsmaður skýringar sjóðsins að þessu leyti fullnægjandi enda vart hægt að ætlast til þess að frekari sönnunargagna verði aflað í slíkum málum.

Eins og fram kom þó hér að ofan, þar sem dregin var sú ályktun af hálfu umboðsmanns að merking umrædds bílastæðis var ekki að öllu leyti í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar, er það einnig álit umboðsmanns að, í kjölfar andmæla borgarbúans hafi rannsókn málsins ekki fullnægt þeim skyldum er 10. gr. stjórnsýslulaga leggja á herðar stjórnvalda.

Eins og fram kemur í fyrra bréfi umboðsmanns er ljóst að huga þarf að nánum tengslum rannsóknarreglunnar og 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt málsaðila, enda kunna nýjar upplýsingar sem fram koma við andmæli málsaðila, líkt og í þessu máli, að leiða til þess að rannsaka þurfi nánar ákvæði þætti málsins. Í ljósi þess hvernig umrætt stæði var útbúið, þegar málsatvik áttu sér stað og borgarbúinn benti á, er ljóst að andmæli hans kölluðu á frekari rannsókn að þessu leyti sökum þess að vafi kynni að leika á því að merkingar stæðisins væru fullnægjandi. Verður að telja nauðsynlegt í tilvikum sem þessum að sannreyna hvort um vafa sé að ræða, einkum í ljósi þess að Bílastæðasjóður túlkar slíkan vafa málsaðilum jafnan í hag. Telur umboðsmaður því rannsókn málsins ekki fullnægjandi og í samræmi við rannsóknarregluna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

 

4.3.

Rökstuðningur

Í fyrra bréfi umboðsmanns voru einnig rakin ákvæði 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga, um skyldu stjórnvalda til að rökstyðja ákvarðanir sínar annars vegar og ef slíks rökstuðnings hins vegar, og á hvaða hátt borgarbúinn taldi að Bílastæðasjóður hefði ekki fullnægt þessari skyldu sinni.

Í svarbréfi Bílastæðasjóðs var sjónarmiðum borgarbúans hafnað, enda hefði í úrskurðarbréfum sjóðsins við andmælum borgarbúans verið vísað til þeirra réttarreglna er álagningarnar byggðu á og greint frá þeim sjónarmiðum sem lágu að baki endurskoðun gjaldsins, en 20% heildarupphæðar þess var felld niður.

Við nánari athugun umboðsmanns á þeim rökstuðningi er borgarbúanum var veittur varðandi álagninguna með svonefndum úrskurði dags. 11. janúar 2012 og síðar í tölvupóstsamskiptum við sjóðinn, er það afstaða umboðsmanns að Bílastæðasjóður hafi ekki brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga um  skyldu til rökstuðning og eru skýringar sjóðsins að þessu leyti teknar til greina.

 

4.4.

Afsláttur af álagningu, jafnræðisregla og vandaðir stjórnsýsluhættir

Í fyrra bréfi umboðsmanns var einnig bent á athugasemdir borgarbúans varðandi 20% niðurfellingu sektar í tengslum við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Í svari Bílastæðasjóðs kemur fram að við þær aðstæður að fimm eða fleiri gjöld eru ógreidd á bifreið sé reynt að komast til móts við greiðendur og þeim veittur afsláttur. Í slíkum málum sé stuðst við óskráðar reglur um greiðslusamninga og miðað við 15-20% lækkun á heildarupphæð skuldar. Í máli borgarbúans hafi verið farin sú leið að lækka heildarupphæð þeirra gjalda, sem ógreidd voru af hálfu borgarbúans, um 20% eða sem nemur upphæð einnar álagningar af fimm.

Umboðsmaður telur slíka framkvæmd í sjálfu sér ekki brjóta í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Ekki verður annað séð en að hér sé um framkvæmd að ræða sem er í samræmi við það grunnstef jafnræðisreglunnar að sambærileg mál skuli fá sambærilega meðferð. Auk þess er ljóst að sú framkvæmd sem lýst er í áðurnefndu svarbréfi Bílastæðasjóðs er í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.

Að því verður hins vegar einnig að gæta að góðir og vandaðir stjórnsýsluhættir eru hluti af óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Reglur um vandaða stjórnsýsluhætti eru fjölbreyttar að gerð og geta byggt á siðareglum sem oft er erfitt að orða sem almennar reglur en aðrar eru í eðli sínu málsmeðferðarreglur af sama toga og ákvæði stjórnsýslulaganna. Umboðsmaður Alþingis hefur almennt byggt á því að vinnubrögð sem stuðla að gagnsærri og opinni stjórnsýslu, án þess að þagnarskyldureglur séu brotnar, teljist til vandaðra stjórnsýsluhátta. Þannig hefur umboðsmaður Alþingis talið að stjórnvöldum beri að birta vinnureglur og leiðbeiningarreglur sem unnið er eftir í stjórnsýslunni á grundvelli matskenndra lagaheimilda svo að borgararnir hafi tækifæri til að haga málefnum sínum og samskiptum við stjórnvaldið með slíkar reglur í huga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2805/1999. Þá hefur hann jafnframt talið að kröfur um vandaða stjórnsýsluhætti áskilji að stjórnvöld hagi útgáfu slíkra verklagsreglna, t.d. á heimasíðu eða á öðrum opinberum stað, með þeim hætti að útgáfudagur sé tilgreindur, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5795/2009.

Umboðsmaður borgarbúa telur það verklag Bílastæðasjóðs að bjóða 20% niðurfellingu í sumum málum án þess að um það sé skráð verklag brjóta í bága við góða og vandaða stjórnsýsluhætti. Slíkar ákvarðanir geta verið handahófskenndar, ófyrirsjáanlegar og órökstuddar þannig að borgarbúum sé ekki kleift að átta sig á hvernig ákvarðanir Bílastæðasjóðs um niðurfellingu eða afslátt af álagningu eru teknar og á hvaða sjónarmiðum þær byggja.

 

4.5.

Umsókn um íbúakort

Í reglum um bílastæðakort íbúa í Reykjavík sem samþykktar eru af borgarráði og birtar í Stjórnartíðindum segir að umsækjandi skuli vera skuldlaus við Bílastæðasjóð. Ekki er kveðið á um undantekningar frá því skilyrði í reglunum.

Það er því niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að ákvörðun Bílastæðasjóðs um að synja borgarbúanum um íbúakort á þeim grundvelli að hann stæði í sekt við sjóðinn sé í samræmi við reglur um bílastæðakort íbúa í Reykjavík.

 

V.

Niðurstaða

Það er niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að ákvörðun Bílastæðasjóðs um að veita borgarbúanum ekki íbúakort á þeim grundvelli að hann stæði í sekt við sjóðinn sé í samræmi við reglur um bílastæðakort íbúa í Reykjavík þar sem segir að umsækjandi skuli vera skuldlaus við Bílastæðasjóð. Reglur þessar eru samþykktar af borgarráði og birtar í Stjórnartíðindum. Ekki er kveðið á um neinar undantekningar frá skilyrðinu og var Bílastæðasjóði því rétt að synja borgarbúanum um íbúakort á þeim grundvelli.

Hins vegar er það niðurstaða umboðsmanns borgarbúa að Bílastæðasjóður hafi brotið gegn þeirri skyldu að svara borgarbúanum innan eðlilegra tímamarka samkvæmt málshraðareglu stjórnsýsluréttarins og svara erindum hans efnislega. Þá telur umboðsmaður borgarbúa að ákvörðun um veitingu afsláttar af álagningum þurfi að styðjast við skrásett verklag og beinir þeim tilmælum til Bílastæðasjóðs að gera slíkt verklag svo að ekki verði brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins auk vandaðra stjórnsýsluhátta framvegis. Þá er það afstaða umboðsmanns borgarbúa að merkingum á hinu tilgreinda bílastæði hafi verið ábótavant þegar hin umdeilda álagning átti sér stað. Beinir umboðsmaður þeim tilmælum að taka málið til skoðunar á ný, berist beiðni þess efnis frá borgarbúanum.