bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 64/2015

Dagsetning álits: 
Mánudagur, maí 30, 2016

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði fyrir hönd dóttur sinnar A en henni hafði verið neitað um aðstoð frá starfsfólki Árbæjarlaugar. Voru atvik málsins á þá leið að A hugðist sækja sundlaugina með dóttur sinni sem var þá á 16. ári og hefur sérþarfir vegna einhverfu. Þær þarfir fólust einkum í almennri handleiðslu í gegnum búningsklefa sundlaugarinnar líkt og um barn á fyrstu stigum grunnskóla væri að ræða, þ.e. að henni yrði veitt aðstoð við að finna skáp eða snaga og veitt leiðsögn um búningsklefa. Í erindi A til umboðsmanns kom fram að dóttir hans hefði alla tíð átt kost á þess konar aðstoð frá baðvörðum í öðrum sundlaugum Reykjavíkurborgar. Við meðferð málsins gerði umboðsmaður borgarbúa óformlega könnun um þá aðstoð sem að þessu leyti væri í boði á sundstöðum borgarinnar og renndi hún stoðum undir þá fullyrðingu A.

Tók umboðsmaður borgarbúa málið í kjölfarið til frekari rannsóknar í því skyni að kanna. hvort synjun starfsfólks sundlaugar Árbæjarlaugar á að veita dóttur kvartanda aðstoð og leiðbeiningar í búningsklefa hafi verið lögmæt með tilliti til jafnræðisreglna sem gilda um Reykjavíkurborg sem veitanda þjónustu sem og lög og reglur um réttindi fatlaðs fólks. Auk þess taldi umboðsmaður ástæðu til að kanna hvort aðstæður í sundlaugum Reykjavíkurborgar að því er varðar aðgengi barna að sundlaugum sem koma í fylgd aðila af öðru kyni væru til þess fallnar að stuðla að mismunun.

Að þessu tilefni ritaði umboðsmaður íþrótta- og tómstundasviði Reykjavíkurborgar bréf og óskaði eftir afstöðu og athugasemdum sviðsins í tengslum við þau álitamál sem umboðsmaður hafði til athugunar. Í svörum íþrótta- og tómstundasviðs var gerð grein fyrir þeirri afstöðu sviðsins að sú aðstoð sem A hefði farið fram á að dóttur sinni yrði veitt í búningsklefa sundlaugarinnar félli utan þeirra skyldna sem á starfsmönnum laugarinnar hvíldi og að synjun um þá aðstoð fæli ekki í sér ólögmæta og ómálefnalega mismunun gagnvart fötluðum og væri ekki að finna í verklýsingu þeirra. Í slíkum tilvikum yrði viðkomandi sundlaugargestur að afla sér utanaðkomandi aðstoðar. Taldi sviðið þannig að fatlaðir einstaklingar hefðu jafnan aðgang að allri þeirri þjónustu sem veitt væri á sundstöðum Reykjavíkurborgar. Kom fram af hálfu sviðsins að þar sem ekki væri fyrir að fara skyldu til þess að veita fötluðum aðstoð í búningsklefum sundlauganna hefðu ekki verið settar verklagsreglur eða öðrum fyrirmælum komið á framfæri við starfsfólk þeirra í því skyni að tryggja samræmda framkvæmd.

Í áliti sínu rakti umboðsmaður lagagrundvöll málsins með hliðsjón af þeim skráðu og óskráðu jafnræðisreglum sem Reykjavíkurborg bæri að virða við veitingu þjónustu af hálfu sveitarfélagsins. Taldi umboðsmaður, með hliðsjón af hlutverki sundlauga borgarinnar sem þjónustuveitanda, að í þeirri framkvæmd sem kvörtun A sneri að fælist ómálefnaleg og ólögmæt mismunun. Þar sem að ungum börnum væru veittar leiðbeiningar við að athafna sig í búningsklefa þegar þau væru ekki í fylgd með fullorðnum einstaklingi af sama kyni, enda væru slíkar leiðbeiningar í fullu samræmi við skyldur starfsfólks sundlauganna samkvæmt starfslýsingu, að því leyti sem tilgangur starfsins væri að hafa eftirlit með sundlaugargestum og aðstoða eftir þörfum, taldi umboðsmaður einsýnt að synjun á því að veita þá aðstoð sem A hafði óskað eftir fyrir hönd dóttur sinnar hefði falið í sér ólögmæta þjónustumismunun enda hefði ekki verið um að ræða sérhæfða aðstoð á borð við beina aðstoð við baðferðir.

Þar sem að verklag á sundstöðum borgarinnar fæli í sér að það væri undir starfsfólki þeirra komið hvort slík aðstoð yrði veitt barni taldi umboðsmaður að það kynni að leiða til þess að ákveðnir hópar barna byggju við óhagstæðari skilyrði þegar kæmi að veitingu aðstoðar í búningsklefum sundlauganna án þess að þar byggju málefnaleg sjónarmið að baki. Slíkt væri á skjön við þær jafnræðisreglur sem Reykjavíkurborg væri skylt að fylgja við veitingu þjónustu á vegum sveitarfélagsins. Beindi umboðsmaður borgarbúa þeim tilmælum til íþrótta- og tómstundaráðs að móta og setja starfsfólki skýrari verklagsreglur varðandi þjónustu til barna sem óskuðu eftir aðstoð starfsfólks sundlauganna.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 64/2015

 

I.

Kvörtun

Þann 29. mars 2015 leitaði A, til heimilis að X, 203 Kópavogi, (hér eftir nefndur kvartandi) til umboðsmanns borgarbúa. Kvartandi gerði athugasemdir við störf starfsfólks Árbæjarlaugar að því er varðar synjun um að veita dóttur hans fylgd í búningsklefa sundlaugarinnar.

 

II.

Málavextir

Dóttir kvartanda er fædd á árinu […] og er einhverf. Að sögn kvartanda þarf hún á aðstoð starfsfólks sundlauga að halda svo hún geti farið til laugar í þeim tilfellum sem hún er ekki í för með aðila af sama kyni. Að sögn kvartanda hefur hún oftsinnis fengið slíka aðstoð frá starfsfólki sundstaða Reykjavíkur.  Þann 29. mars 2015 heimsótti kvartandi Árbæjarlaug með dóttur sinni. Var stúlkunni þó neitað um fylgd starfsmanns Árbæjarlaugar í búningsklefa og var kvartanda tjáð að slíka aðstoð þyrftu þau að útvega á eigin vegum. 

Kvartandi hefur af því tilefni farið þess á leit við umboðsmann borgarbúa að hann taki lögmæti ákvörðunar starfsfólks Árbæjarlaugar til athugunar og hvort leggja verði þá skyldu á herðar aðstandenda barna með fötlun sem ekki eru í för með aðilum af sama kyni að útvega sjálf aðstoð í búningsklefa með einum eða öðrum hætti þegar svo ber undir.

 

III.

Samskipti umboðsmanns við íþrótta- og tómstundasvið Reykjavíkurborgar

Með bréfi, dags. 18. september 2015, sendi umboðsmaður borgarbúa íþrótta- og tómstundasviði Reykjavíkurborgar bréf þar sem óskað var almennra athugasemda vegna málsins. Jafnframt óskaði umboðsmaður eftir því að sviðið greindi frá því með hvaða hætti það teldi ákvörðun starfsfólks Árbæjarlaugar um að hafna beiðni kvartanda um að veita dóttur hans fylgd og aðstoð í búningsklefa samræmast jafnræðisreglu barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins sem og mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar. Þá spurði umboðsmaður sviðið hvort það hefði mótað verklagsreglur til handa starfsfólki sínu sem ættu að miða að samræmdri framkvæmd sundlauga Reykjavíkurborgar þegar kæmi að veitingu almennrar aðstoðar til barna með fötlun. Umboðsmaður óskaði þess einnig að íþrótta- og tómstundasvið gerði grein fyrir því hvers vegna þær lægju ekki fyrir, ef svo væri. Loks spurði umboðsmaður hvort sviðið hefði mótað og birt reglur sem giltu um þann aldur sem æskilegt væri að börn hættu að sækja sundklefa fyrir fólk af gagnstæðu kyni, sem og reglur um þá aðstoð sem börn ættu almennt rétt á að fá frá starfsfólki sundstaða fram eftir aldri miðað við einstaklingsbundna þörf þeirra. Óskaði  umboðsmaður eftir því að fá upplýsingar um hvort og þá hvar þær hefðu verið birtar, væru þær fyrir hendi. Lægju þær hins vegar ekki fyrir óskaði umboðsmaður þess að íþrótta- og tómstundasvið gerði grein fyrir ástæðum þess.

Svarbréf íþrótta- og tómstundasviðs barst embættinu þann 26. október síðastliðinn. Fram kom í svörum sviðsins að í Árbæjarlaug væri boðið upp á sérklefa sem fólk með fötlun og aðstandendur þeirra hefðu aðgang að. Væri sundgestum boðið upp á slíka þjónustu ef hennar þyrfti við. Íþrótta- og tómstundasvið svaraði þó ekki þeim hluta spurningar umboðsmanns er lutu að því hvort og þá hvernig ákvörðun Árbæjarlaugar um að synja fötluðum sundgesti á barnsaldri um hjálp í búningsklefa samræmdist þeim reglum sem getið var í fyrirspurnarbréfi.

Sem svar við annarri spurningu umboðsmanns kom fram af hálfu íþrótta- og tómstundasviðs að starfsmenn í búningsklefum íþróttamannvirkja og sundstaða sinntu klefa-, baðvörslu og þrifum. Ekki væri í verkahring þeirra að veita gestum aðstoð. Því væri ekki boðið upp á neina þjónustu við gesti sem þurfa sérstaka aðstoð. Hlutverk starfsmanna væri fyrst og fremst að gæta öryggis gesta og leiðbeina. Gestir með fötlun sem þyrftu aðstoð þyrftu að koma í fylgd umönnunaraðila. Ekki voru veittar nánari upplýsingar um hvort eða hvernig íþrótta- og tómstundasvið hefði staðið að mótun verklagsreglna fyrir starfsfólk sem miðaði að samræmdri framkvæmd sundstaða hvað varðar aðstoð til barna með fötlun sem skulu sækja sundstaði eða búningsklefa ein síns liðs.

Að því er varðar þriðju spurningu umboðsmanns um mótun og birtingu reglna sem giltu um aldur barna af gagnstæðu kyni í búningsklefum og þá þjónustu sem börn ættu almennt rétt á frá starfsfólki, vísaði íþrótta og tómstundasvið til umgengnisreglna sundlauga Reykjavíkur. Kæmi þar skýrt fram að reglan væri sett í þeim tilgangi að einstaklingar þyrftu ekki að eiga hættu á því að deila sturtuklefa með bekkjarfélaga sínum af gagnstæðu kyni. Í svari sviðsins var þó ekki vikið frekar að mótun eða birtingu verklagsreglna um þá aðstoð sem ófötluð börn eiga rétt á að fá frá starfsfólki fram eftir aldri miðað við einstaklingsbundna þörf þeirra. 

Umboðsmaður óskaði viðbótarupplýsinga frá íþrótta- og tómstundasviði með bréfi þann 30. desember 2015 þar sem jafnframt voru ítrekaðar spurningar fyrra fyrirspurnarbréfs dags. 18. september 2015. Fram hefði komið í svörum íþrótta- og tómstundasviðs að það væri ekki í verkahring starfsfólks í búningsklefum að veita sundgestum aðstoð. Slík fullyrðing væri hins vegar ekki í samræmi við óformlega könnun embættis umboðsmanns borgarbúa sem gerð var á nokkrum sundstöðum Reykjavíkurborgar. Voru starfsmenn inntir eftir því hvort aðstoð væri veitt til ungra barna sem gætu á grundvelli ungs aldurs ekki athafnað sig ein í búningsklefa af öryggi með tilliti til þess að finna skáp og ganga frá fötum sínum og handklæði. Voru svör þess starfsfólks sem rætt var við á þá leið að miða yrði við að börn á grunnskólaaldri skyldu nota sundklefa sem ætlaðir væru þeirra kyni. Reynt væri þó eftir fremsta megni að bregðast við öllum beiðnum um minni háttar aðstoð. Felst slík hjálp í að finna lausan skáp eða körfu fyrir barn og föt og munir settir á rétta staði. Þá væri þess gætt að handklæði og sundföt væru tekin með að sturtum og barnið skyldi þvo sér án sundfata. Þá væri því veitt hjálp við að klæða sig í sundföt ef með þyrfti og loks séð til þess að það geymdi lykil sinn á öruggan hátt. Sambærileg aðstoð væri veitt þegar barnið kemur úr laug. Fyrir liggur að dóttir borgarbúans hefði þurft á álíka aðstoð að halda frá starfsmanni Árbæjarlaugar. 

Vísaði umboðsmaður til umfjöllunar í fyrirspurnarbréfi sínu frá 18. ágúst sl. sem sneri að reglum Reykjavíkurborgar. Hvorki væri í lögum né reglum sem gilda á sundstöðum í Reykjavík fjallað um þær sérstöku aðstæður sem skapast geta þegar barn með fötlun (eða án) sem náð hefur grunnskólaaldri sækir sundstað með einstaklingi af gagnstæðu kyni og þarf á almennri handleiðslu starfsmanns að halda í gegnum búningsklefa.

Bárust seinni svör sviðsins þann 18. janúar sl. þar sem fyrri svör voru ítrekuð auk þess sem ítarlegri svör voru veitt. Að því er varðar fyrstu spurningu umboðsmanns vísaði sviðið til 11. gr. stjórnsýslulaga og gildissviðs hennar í því tilfelli sem um ræðir. Að mati sviðsins fæli mismunandi meðferð ekki ávallt í sér brot á jafnræðisreglu ef meðferðin byggir á réttmætum, hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum. Teldi sviðið af þeim sökum að ekki hefði verið brotið á framangreindum reglum í tilviki kvartanda. Ekki yrði séð að umrætt tilvik hefði hlotið afgreiðslu byggða á ómálefnalegum sjónarmiðum með þeim afleiðingum að komið hefði verið í veg fyrir að viðkomandi hefði notið fullra réttinda á jafnræðisgrundvelli. Vísaði sviðið til meðfylgjandi starfslýsinga almennra starfsmanna sundlaugarmannvirkja. Samkvæmt henni væru meginverkefni starfsmanna meðal annars að taka á móti gestum, veita upplýsingar um þjónustuna og leiðbeina eftir því sem við ætti út frá ólíkum þörfum sundgesta. Ekki væri kveðið á um að starfsmenn skyldu fylgja sundgestum í búningsklefa og aðstoða þá í búningsklefa eða böðum. Þá væri ekki ætlast til að starfsmenn hefðu reynslu af því að veita slíka aðstoð sem gæti oft reynst viðkvæm og erfið úrlausnar þegar um væri að ræða einstaklinga með fötlun.

Sviðið vísaði jafnframt til fyrra svarbréfs um hlutverk starfsmanna sundlauga. Væri það fyrst og fremst fólgið í því að gæta öryggis sundgesta og leiðbeina þeim. Hvergi í starfslýsingu þeirra væri kveðið á um að þeim bæri að veita sundgestum fylgd og aðstoð í búningsklefum enda væri það ekki hlutverk þeirra. Meðal ábyrgðarþátta samkvæmt starfslýsingu starfsmanna væri að veita viðeigandi þjónustu til ólíkra hópa. Sú þjónusta næði þó ekki til að aðstoða sundgesti sem þyrftu á sértækri aðstoð í búningsklefum að halda enda hefðu starfsmenn í búningsklefum að jafnaði enga reynslu eða þjálfun í umönnun aðila sem þyrftu á slíkri þjónustu að halda. Sundgestir sem þyrftu aðstoð í búningsklefa þyrftu að koma í fylgd umönnunaraðila og ætti það jafnt við um börn sem og fullorðna. Íþrótta- og tómstundasvið teldi því, sem fyrr, að það væri ekki í verkahring starfsfólks í búningsklefum að veita sundgestum aðstoð. Ef komið hefðu upp tilvik þar sem sundgestir hefðu fengið slíka aðstoð væri ljóst að starfsmenn hefðu veitt hana umfram starfskyldur sínar.

Því næst vísaði sviðið til þeirrar óformlegu könnunar sem umboðsmaður framkvæmdi á sundstöðum borgarinnar með tilliti til veittrar aðstoðar til barna sem eftir henni óska þegar þau fara einsömul í búningsklefa. Taldi sviðið að óljóst væri með hvaða hætti könnunin hefði farið fram og hvaða spurningar hefðu verið lagðar fyrir starfsfólk. Taldi sviðið einsýnt að þar væri átt við aðstoð sem veitt væri í skólasundi. Vísaði sviðið í því sambandi til 14. gr. reglugerðar nr. 814/2010 um hollustuhætti á sund- og baðstöðum þar sem sú skylda væri lögð á herðar starfsfólks að vera til samvinnu við sundkennara- og þjálfara. Væri þar um lögbundnar skyldur að ræða þar sem börn kæmu til sundkennslu án forráðamanna. Umsjón með skólasundi gæti því falið í sér minni háttar aðstoð við nemendur en slík skylda yrði ekki lögð að jöfnu við fylgd og erfiðleika sem flokkist ekki sem minni háttar aðstoð. Aðstoð við fatlaðan einstakling gæti falið í sér aðstoð við að afklæðast og baðast sem fæli í sér beina snertingu við viðkomandi. Væri sú þjónusta ekki í samræmi við þær verklýsingar sem starfsmönnum sundstaða væri látið í té. Taldi sviðið að einstaklingar með fötlun ættu jafnan aðgang að allri þeirri þjónustu sem veitt væri á sundstöðum og starfsmönnum sundstaða væri skylt að veita sundgestum. Aðgengi þeirra væri meðal annars tryggt með sérklefa sem einstaklingar með fötlun og aðstandendur þeirra hefðu aðgang að.

Um aðra spurningu umboðsmanns um mótun verklagsreglna til handa starfsfólki sem miða skyldu að samræmdri framkvæmd sundlauga Reykjavíkurborgar vísaði sviðið til fyrra svarbréfs síns þar sem fram kom að ekki væri boðið upp á neina þjónustu við gesti sem þyrftu á sérstakri þjónustu að halda. Af því leiddi að ekki hefðu verið mótaðar neinar sérstakar verklagsreglur þess eðlis enda væri ekki ætlast til þess að starfsmenn veittu slíka þjónustu.

Að því er varðar þriðju spurningu umboðsmanns um mótun og birtingu reglna sem giltu um aldur barna af gagnstæðu kyni í búningsklefum og þá þjónustu sem börn ættu almennt rétt á frá starfsfólki, vísaði sviðið til umgengnisreglna sundstaða Reykjavíkurborgar ásamt starfslýsinga sundstaða. Samkvæmt reglunum ættu börn að nota búningsaðstöðu ætlaða þeirra kyni. Reykjavíkurborg hefði þó ekki mótað reglur um þá aðstoð sem börn án fötlunar ættu rétt á að fá frá starfsfólki fram eftir aldri miðað við einstaklingsbundna þörf þeirra enda væri ekki ætlast til að starfsfólk veitti slíka þjónustu umfram það sem leiddi af skyldum samkvæmt 14. gr. reglugerðar 814/2010 og tilgreind væri í starfslýsingu starfsmanna.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

1.

Afmörkun athugunar

Í máli þessu kemur til skoðunar hvort synjun starfsfólks sundlaugar Árbæjarlaugar á að veita dóttur kvartanda aðstoð og leiðbeiningar í búningsklefa hafi verið lögmæt með tilliti til jafnræðisreglna sem gilda um Reykjavíkurborg sem veitanda þjónustu sem og lög og reglur um réttindi fatlaðs fólks. Þá beinist athugun umboðsmanns einnig að því hvort aðstæður í sundlaugum Reykjavíkurborgar að því er varðar aðgengi barna að sundlaug sem koma í fylgd aðila af öðru kyni séu til þess fallnar að stuðla að mismunun.

 

2.

Lagagrundvöllur málsins

2.1. Skráðar og óskráðar jafnræðisreglur sem Reykjavík ber virða

Víða í íslenskri löggjöf er að finna ákvæði sem kveða á um jafnræði þegnanna, svo sem í 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, í lögum um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins nr. 19/2013 og í óskráðri jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. einnig 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í jafnræðisreglunni felst að mál sem eru sambærileg hljóti samskonar úrlausn og mál sem eru ólík hljóti ólíka úrlausn. Líkt og umboðsmaður hefur rakið í bréfum sínum til íþrótta- og tómstundasviðs verður að hafa í huga að ekki er um mismunun að ræða í lagalegu tilliti, jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála, ef mismununin byggist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Skráð jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga gildir því ekki aðeins þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir heldur hefur óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins um jafnræði mun víðtækara gildissvið heldur en leiðir af ákvæðinu sjálfu. Þannig reynir til að mynda á meginregluna um jafnræði borgaranna við ýmis konar þjónustustarfsemi á vegum Reykjavíkurborgar.

Þá hefur Reykjavíkurborg skuldbundið sig til þess að hafa jafnræði borgaranna að leiðarljósi í öllu starfi en í inngangsorðum mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar segir m.a.: „Mannréttindi eru varin í stjórnarskrá Íslands, sem og fjölmörgum mannréttindasáttmálum og yfirlýsingum sem Íslendingar eiga aðild að. Í mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar eru mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og alþjóðlegir sáttmálar lagðir til grundvallar. Mannréttindastefnan er byggð á jafnræðisreglunni og miðar að því að allar manneskjur fái notið mannréttinda án tillits til uppruna, þjóðernis, litarháttar, trúarbragða, stjórnmálaskoðana, kynferðis, kynhneigðar, aldurs, efnahags, ætternis, fötlunar, heilsufars eða annarrar stöðu. […] Með því að vinna eftir samræmdri mannréttindastefnu er unnið gegn margþættri mismunun og lögð áhersla á heildstæða sýn í þágu borgarbúa þar sem margir tilheyra fleiri en einum þeirra hópa sem hún nær til.“

Enn fremur greinir í kafla 4.3.1 í mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar að fatlaðir skuli eiga jafnan aðgang að þjónustu og ófatlaðir. Þess skuli gætt, þegar þjónusta er skipulögð, að hún taki mið af þörfum ólíkra hópa fatlaðra af báðum kynjum. Þá þurfi að tryggja fólki með fötlun aðgengi að upplýsingum um réttindi sín. Í kafla 4.3.2 segir að allt uppeldis- og tómstundastarf, menntun og fræðsla á vegum borgarinnar skuli taka mið af þörfum fatlaðra af báðum kynjum. Til hliðsjónar má einnig nefna 3. kafla mannréttindastefnunnar sem kveður á um bann við mismunun á grundvelli aldurs. Segir í kafla 3.3. að í þjónustu skuli tekið tillit til þess að þarfir fólks fyrir þjónustu séu mismunandi eftir aldursskeiðum. Skuli borgarbúar allir eiga jafnan aðgang að þjónustu borgarinnar, óháð aldri, sbr. kafli 3.3.1.

Mannréttindastefna Reykjavíkurborgar áréttar því mikilvægi jafnræðissjónarmiða í starfsemi Reykjavíkurborgar. Þjónar hún einnig hlutverki leiðarljóss sem líta ber til við ákvarðana um aðgengi fatlaðra barna að sundstöðum líkt og hér er til umfjöllunar.

 

 

2.2. Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins

Þann 13. mars síðastliðinn tóku gildi lög nr. 19/2013 um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Með setningu laganna öðlaðist samningurinn, sem oft er vísað til sem „barnasáttmálans“, lagagildi á Íslandi. Markmiðið með lögfestingu sáttmálans er að styrkja stöðu mannréttinda barna og er Ísland eitt fárra landa sem hefur lögfest sáttmálann.

Í 1. mgr. 2. gr. barnasáttmálans er kveðið á um skyldu aðildarríkja til að virða og tryggja hverju barni innan lögsögu sinnar þau réttindi sem kveðið er á um í barnasáttmálanum, án mismununar af nokkru tagi, án tillits til kynþáttar, litarháttar, kynferðis, tungu, trúarbragða, stjórnmálaskoðana eða annarra skoðana, uppruna með tilliti til þjóðernis, þjóðhátta eða félagslegrar stöðu, eigna, fötlunar, ætternis eða annarra aðstæðna þess eða foreldris þess eða lögráðamanns. Mikilvægt er að hafa í huga að upptalning í ákvæðinu er ekki tæmandi heldur einungis í dæmaskyni og stjórnvöld verða að vera vakandi fyrir hvers konar öðrum atriðum sem geta valdið einhvers konar mismunun meðal barna.

Í 1. mgr. 31. gr. barnasáttmálans er kveðið á um að aðildarríki viðurkenni rétt barns til hvíldar og tómstunda, til að stunda leiki og skemmtanir sem hæfa aldri þess og til frjálsrar þátttöku í menningarlífi og listum. Í 2. mgr. sama ákvæðis er kveðið á um að aðildarríki skuli virða og efla rétt barns til að taka fullan þátt í menningar- og listalífi og skuli stuðla að því að viðeigandi og jöfn tækifæri séu veitt til að stunda menningarlíf, listir og tómstundaiðju.

Jafnræðisregla barnasáttmálans er ein af fjórum grundvallarreglum sáttmálans og gegnir hún lykilhlutverki við framkvæmd sáttmálans í heild sinni og er ætlað að jafna stöðu barna. Aðildarríkjum ber að setja reglur til verndar börnum gegn hvers konar mismunun. Þetta á ekki einungis við um réttindi barna samkvæmt sáttmálanum heldur á öllum sviðum samfélagsins. Löggjöfin ein og sér dugar þó ekki, heldur þarf lagaframkvæmdin einnig að vera virk.

Með orðunum „virða“ og „tryggja“ í 1. mgr. 2. gr. barnasáttmálans felst annars vegar sú skuldbinding að brjóta ekki gegn tilteknum réttindum barna, þ.e. aðildarríkjum getur verið skylt að aðhafast ekkert það sem getur orðið til þess að réttindi barna samkvæmt barnasáttmálanum séu virt að vettugi. Hins vegar felst sú skylda í ákvæðinu að aðildarríki grípi til þeirra ráðstafana sem eru nauðsynlegar til þess að öll börn fái notið þessara réttinda sinna í reynd. Þetta þýðir að yfirvöldum ber að grípa til virkra („allra viðeigandi“) ráðstafana til að koma í veg fyrir mismunun.

Í meginreglum Sameinuðu þjóðanna um jöfnun tækifæra fyrir fólk með fötlun sem samþykktar voru á allsherjarþingi í október 1992 er fjallað um tómstundir og íþróttir í reglu 11. Samkvæmt þeim skulu ríkin leitast við að tryggja fötluðum jöfn tækifæri til tómstunda- og íþróttaiðkunar á við ófatlaða. Segir í ákvæði 11.1. að ríkin skuli leita úrræða til að bæta aðgengi fatlaðra að stöðum þar sem tómstundir eru iðkaðar. Skulu slík úrræði meðal annars fela í sér stuðning við starfsfólk á sviði tómstunda og íþrótta, þar á meðal þróun aðferða til að bæta aðgengi og þátttöku fatlaðra, sem og upplýsinga- og þjálfunarverkefni. 

Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum er það mat umboðsmanns að Reykjavíkurborg beri að koma í veg fyrir beina og ekki síður óbeina mismunun gagnvart börnum að því er snertir aðgengi að stundstöðum. Börn sem eiga erfitt með að athafna sig ein í búningsklefum og eru ekki í för umönnunaraðila af sama kyni skulu því ekki við óhagstæðari skilyrði í samanburði við aðra, með vísan til 11. gr. stjórnsýslulaga, 1. og 2. mgr. 31. gr. barnasáttmálans, sbr. 1. mgr. 2. gr. hans auk framangreindra ákvæða í 3. og 4. kafla mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar.

 

3.

Sundlaugar Reykjavíkurborgar sem miðstöð þjónustu

 

Í V. kafla reglugerðar nr. 814/2010 er fjallað um hollustuhætti og öryggi á sund- og baðstöðum. Fram kemur í 14. gr. að börnum yngri en 10 ára sé óheimill aðgangur að sund- og baðstöðum nema í fylgd með syndum einstaklingi 15 ára eða eldri. Í sundlaugum Reykjavíkur hefur verið miðað við að börn eldri en sex ára fylgi ekki forráðamönnum og/eða fylgdarfólki af gagnstæðu kyni í búningsklefa.  Slíkar reglur hafa það í för með sér að börn niður í fimm ára aldur hefja að sækja búningsklefa eins síns liðs, séu þau ekki í fylgd einstaklings af sama kyni. Reykjavíkurborg hefur þó ekki sett sér nánari reglur um þjónustu sem veita skal til barna í þessum aðstæðum eða hvernig skyldunum sleppir.

Líkt og umboðsmaður lýsti í bréfi sínu til íþrótta- og tómstundasviðs dags. 30. desember 2015 hafði hann samband við nokkra sundstaði af handahófi í Reykjavík og athugaði hvort ung börn sem náð hafa grunnskólaaldri gætu átt von á aðstoð frá starfsfólki, væru þau ekki í för með eldri einstaklingi af sama kyni. Á öllum þeim stöðum sem athugun náði til voru svör á þá leið að almennt væri slík aðstoð veitt þegar mannafli leyfði, þar á meðal í Árbæjarlaug. Fælist slík aðstoð í almennum leiðbeiningum en ekki beinni aðstoð, svo sem við líkamsþvott eða salernisferðir, líkt og fram kom í bréfi umboðsmanns dags. 30. desember síðastliðinn. Vel að merkja var þar ekki um að ræða aðstoð við ung börn í skólasundi í samræmi við ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 814/2010. Kemur niðurstaða athugunar umboðsmanns heim og saman við staðhæfingar kvartanda sem segist hafa fengið slíka aðstoð fyrir dóttur sína áður, bæði í Reykjavík sem og nágrannasveitarfélögum. Telur umboðsmaður í ljósi þess að kvartandinn hafi átt réttmætar væntingar til þess að fá slíka þjónustu í Árbæjarlaug þann 29. mars 2015.

Líkt og fram kom í bréfi íþrótta- og tómstundasviðs var það mat sviðsins að synjun á veitingu aðstoðar eða leiðbeininga til dóttur kvartanda í búningsklefa hefði ekki byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum með þeim afleiðingum að komið hefði verið í veg fyrir að viðkomandi hefði notið fullra réttinda á jafnræðisgrundvelli. Vísaði sviðið til starfslýsingar starfsmanna sundlaugarmannvirkja máli sínu til stuðnings, en lagði þó ekki fram frekari rökstuðning að öðru leyti en að ekki mætti leiða slíkar skyldur af starfslýsingunni beinum orðum. Var af hálfu sviðsins staðhæft að slík aðstoð gæti reynst viðkvæm og erfið úrlausnar þegar um væri að ræða einstaklinga með fötlun. Sé umrædd aðstoð aðeins veitt yngri börnum, er jafnframt einsýnt að slíkt felur í sér ólögmæta og óheimila mismunun á grundvelli aldurs barna, með hliðsjón af 11. gr. stjórnsýslulaga og 3. kafla mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar. 

Umboðsmaður telur jafnframt að veiting aðstoðar og leiðbeininga til barna sem sækja búningsklefa ein síns liðs séu í fullu samræmi við skyldur starfsfólksins samkvæmt starfslýsingu starfsmanna íþróttamannvirkja, þar sem fram kemur með skýrum hætti að markmið og tilgangur starfsins sé „að hafa eftirlit með þjónustuþegum- og gestum og aðstoða eftir þörfum.“  Það er á ábyrgð íþrótta- og tómstundasviðs að tryggja samræmingu á veittri þjónustu milli sundstaða, enda ber stjórnvöldum að tryggja jafnræði og samræmi í afgreiðslu á málum þeirra sem eru að lögum í sambærilegri stöðu.

Íþrótta- og tómstundasvið vísaði jafnframt til þess í svarbréfi sínu að einstaklingar með fötlun ættu jafnan aðgang að allri þeirri þjónustu sem veitt væri á sundstöðum og starfsmönnum sundstaða væri skylt að veita sundgestum. Aðgengi þeirra væri meðal annars tryggt með sérklefa sem einstaklingar með fötlun og aðstandendur þeirra hefðu aðgang að. Umboðsmaður telur ljóst að slíkur klefi hefði ekki komið að gagni í tilfelli kvartanda þar sem hann átti erindi í Árbæjarlaug ásamt dóttur sinni sem þá var á 16. ári. Þarfir fatlaðs fólks eru af margvíslegu tagi. Ber Reykjavíkurborg hins vegar að koma til móts við þarfir hvers og eins þjónustunotanda sem veitanda þjónustu í Reykjavík með hliðsjón af 3. og 4. kafla mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar auk þeirra framangreindu jafnræðisreglna sem gilda um sérstaklega um börn.

Umboðsmaður telur mikilvægt að árétta að sú þjónusta sem kvartandi óskaði eftir fyrir dóttur sína hefði verið sambærileg aðstoð sem alla jafna er veitt ungum börnum sem nýlega hafa náð grunnskólaaldri og þurfa á einfaldri leiðsögn að halda í búningsklefa, líkt og gert hefur verið grein fyrir. Samkvæmt þeim réttarreglum sem gert hefur verið grein fyrir hér að framan, ekki síst jafnræðisreglu barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna sem öðlast hefur lagagildi hér á landi, eiga öll börn í Reykjavík því rétt á slíkri þjónustu frá starfsfólki sundlauga. Umboðsmaður borgarbúa telur ljóst að slík þjónusta sé í dag sannarlega veitt, sér í lagi til ungra barna, í samræmi við starfsskyldur starfsfólks sundlauga sem meðal annars felast í því að gæta öryggis sundgesta og leiðbeina þeim eftir þörfum.

Skortur á verklagsreglum hvað þessa aðstoð og leiðbeiningar varðar hefur hins vegar leitt til þess að hætt verði við að starfsfólk sundlauga synji tilteknum hópi barna um þessa aðstoð á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða, til dæmis á þeim grundvelli að slík aðstoð í garð eldra barns með einhverfu geti reynst viðkvæm og erfið úrlausnar, jafnvel þótt viðkomandi einstaklingur þurfi aðeins á aðstoð að halda líkt og um væri að ræða yngra barn. Núverandi skortur á stefnumótun að þessu leyti hefur því skapað það réttarástand, að börn sem eiga erfitt með að athafna sig ein í búningsklefum og eru ekki í för umönnunaraðila af sama kyni, búa við óhagstæðari skilyrði í samanburði við aðra.

 

4.

Setning skráðra verklagsreglna um veitingu þjónustu til ólíkra hópa

Samkvæmt því sem að framan greinir hefur Reykjavíkurborg sem stjórnvald og veitandi þjónustu skuldbundið sig til þess að hafa jafnræði borgaranna að leiðarljósi og mótað sér sérstaka mannréttindastefnu sem gert hefur verið grein fyrir að framan. Ber Reykjavíkurborg jafnframt að hafa skráðar sem og skráðar jafnræðisreglur að leiðarljósi í framkvæmd sinni og virða ákvæði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.  

Umboðsmaður borgarbúa telur þjónustu í formi almennra leiðbeininga og aðstoðar til barna með fötlun sem leiðsögn þurfa um búningsklefa ekki aðeins samræmast þeim markmiðum og tilgangi sem fram kemur í starfslýsingu starfsmanna sundlauga, heldur samræmist slíkt þeim skyldum sem leiða má af framangreindum réttarreglum. 

Umboðsmaður borgarbúa tekur þó undir þau sjónarmið íþrótta- og tómstundasviðs að nauðsynlegt sé að setja þjónustu starfsfólks sundlauga skorður að einhverju leyti, til að mynda að því er varðar veitingu sértækrar þjónustu í garð fatlaðs fólks. Umboðsmaður leggur þó áherslu á að nauðsyn þess að slíkar reglur séu mótaðar í formi verklagsreglna. Slíkar verklagsreglur verða í senn að vera skýrar og afmarkaðar og kynntar starfsfólki með tilhlýðilegum hætti. Mótun slíkra verklagsreglna er forsenda þess að ekki verði um villst hvers konar þjónustu starfsfólk sundlauga skal veita, heldur líka hvar skyldu til veitingar þjónustu sleppir. Er ekki síður á ábyrgð Reykjavíkurborgar að leggja til grundvallar þau málefnalegu og réttmætu sjónarmið sem réttlætir þjónustutakmörkun eða mismunandi meðferð gagnvart einstaklingum í sambærilegri stöðu.

 

V.

Niðurstaða

Athugun umboðsmanns borgarbúa hefur leitt í ljós að alla jafna er ungum börnum veittar leiðbeiningar við að athafa sig í búningsklefa þegar þau eru ekki í fylgd einstaklings af sama kyni sem hefur aldur til að fylgja þeim í sund samkvæmt 14. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 814/2010. Telur umboðsmaður að veiting slíkra leiðbeininga sé í fullu samræmi við skyldur starfsfólksins samkvæmt starfslýsingu starfsmanna íþróttamannvirkja, þar sem fram kemur með skýrum hætti að markmið og tilgangur starfsins sé „að hafa eftirlit með þjónustuþegum- og gestum og aðstoða eftir þörfum“ enda sé ekki um að ræða veitingu sérhæfðrar aðstoðar á borð við beina aðstoð við baðferðir.

Umboðsmaður borgarbúa telur því að að neitun starfsfólks Árbæjarlaugar á að veita barnungri dóttur kvartanda aðstoð og leiðbeiningar í búningsklefa þann 29. mars 2015 hafi falið í sér ólögmæta þjónustumismunun. Samkvæmt núverandi verklagi er það undir ákvörðun starfsfólks komið hverju sinni hvort slík aðstoð sé veitt gagnvart börnum, sem kann að leiða til þess að eldri börn búa við óhagstæðari skilyrði en þau yngri án þess að málefnaleg sjónarmið búi að baki. Samræmist slíkt hvorki 11. gr. stjórnsýslulaga, né 1. og 2. mgr. 31. gr. barnasáttmálans, sbr. 1. mgr. 2. gr. né 3. og 4. kafla mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar sem leggur bann við mismunun á grundvelli aldurs og fötlunar. Átti kvartandi jafnframt réttmætar væntingar til þess að dóttir hans fengi slíka þjónustu, enda hefur hún oft fengið aðstoð af þessu tagi í sundlaugum Reykjavíkurborgar. Með hliðsjón af lögbundnum skyldum sem leiða má af barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna verður að leggja þær skyldur á herðar Reykjavíkurborgar að grípa til virkra ráðstafana til að koma í veg fyrir mismunun af þessu tagi.

Umboðsmaður borgarbúa beinir því til íþrótta- og tómstundasviðs að móta og setja starfsfólki skýrari verklagsreglur að því er varðar þjónustu til barna sem óska eftir aðstoð þegar þau sækja sundlaugar án umönnunaraðila af sama kyni og sjá til þess að slíkar verklagsreglur verði kynntar starfsfólki með tilhlýðilegum hætti.