bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 92/2013

Dagsetning álits: 
Þriðjudagur, desember 31, 2013

Borgarbúarnir kvörtuðu yfir aðgerðarleysi Félagsbústaða í málefnum leigjanda Félagsbústaða en þau hafa ítrekað kvartað vegna ónæðis sem af honum hefur hlotist. Athugun umboðsmanns borgarbúa í máli þeirra beinist að því hvort farið hafi verið að verklagsreglum sem Félagsbústaðir hafa sett sér, hvort rifta hefði átt leigusamning við leigjanda, hvort verða hefði átt við beiðni um milliflutning fyrr og hvort meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins hafi verið framfylgt. Einnig kannaði umboðsmaður borgarbúa hvort brotið hefði verið gegn nábýlisrétti.

Umboðsmaður borgarbúa komst að þeirri niðurstöðu að Félagsbústaðir hf. hafi hvorki farið að verklagsreglum sínum nr. 10.01.02., né ákvæðum 7. og 8. tl. 61. gr., sbr. 2. mgr. 30. gr. húsaleigulaga 36/1994, með því að gera hvorki kröfu um úrbætur né veita leigjanda félagslegs leiguhúsnæðis formlega viðvörun vegna slæmrar umgengni frá ágústmánuði ársins 2010 til loka leigusamnings í október 2013. Með tómlæti sínu brutu Félagsbústaðir hf. gegn nábýlisréttarlegum hagsmunum borgarbúanna og þeim skyldum sem á félaginu hvíla á grundvelli laga um fjöleignarhús sem í áliti þessu hafa verið rakin.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

í máli nr. 92/2013

 

I.

Málsatvik

Frásögn borgarbúans er á þá leið að hún býr í eigin íbúð að B, en í því húsi eiga Félagsbústaðir hf. eina íbúð sem staðsett er beint ofan íbúðar borgarbúans. Um árabil var sambúð í húsinu með góðu móti sem breyttist til verri vegar árið 2010 að sögn borgarbúans. Hafði leigjandi Félagsbústaða verið tilkynnt til Tryggingastofnunar ríkisins. Taldi sambýlismaður leigjandans borgarbúann standa að baki tilkynningunni og upphófust þá mikil og langvinn óþægindi, ónæði og árásir er stóðu lengi og höfðu mikil og alvarleg áhrif á borgarbúann. Borgarbúinn lagði margítrekað fram kvartanir til Félagsbústaða hf. og á tímabilinu frá ágúst 2010 til október 2013 liggja meðal annars fyrir 10 lögregluskýrslur, eitt áfallavottorð og eitt læknisvottorð vegna áfallastreituröskunar af völdum verka leigjandans.

Embætti umboðsmanns borgarbúa óskaði skýringa og gagna frá Félagsbústöðum vegna málsins með bréfi dags. 12. desember 2013. Samkvæmt þeim upplýsingum og gögnum mun leigjandinn hafa sótt um milliflutning í lok árs 2011 en viljað halda sig við sama hverfi. Ástæða beiðninnar mun hafa verið mikill leki í íbúð leigjandans auk samskiptaörðugleika við aðra íbúa. Ekki var unnt að gera við lekann fyrr en leigjandinn væri fluttur úr íbúðinni meðal annars þar sem verktakinn kvaðst verða fyrir árásum og áreiti af hálfu sambýlismanns leigjandans. Í byrjun árs 2012 var mælt með að milliflutningur leigjandans yrði settur í forgang. Þrátt fyrir það fékkst milliflutningur ekki fyrr en í október 2013 en allan tímann hafi verið ýtt á að milliflutningur fengist. Á sama tíma hafi hins vegar verið mikið um kvartanir vegna ónæðis, óþæginda og áreitis. Engar skýringar komu hins vegar fram í bréfi Félagsbústaða hf. um af hverju milliflutningur hafi ekki fengist fyrr.

Sjá má af minnisblaði Félagsbústaða sem fylgdi með svarbréfi að borgarbúinn og aðstandendur hennar voru í miklum og reglulegum samskiptum við Félagsbústaði vegna ónæðis frá nágrönnum sínum í hinu félagslega leiguhúsnæði. Má þar nefna tilkynningar um slagsmál og sterkan grun um neyslu og sölu fíkniefna. Var nær undantekningarlaust tilkynnt  um atvik þessi til lögreglu sem og þjónustumiðstöðvar Breiðholts. Þá hafi reynst erfitt að gera við húsþak fjölbýlishússins þar sem ekki fékkst aðgengi úr íbúðinni að þakinu sem hafði skemmst vegna leka. Hafi sambýlismaður leigjanda hótað viðgerðarmanni sem hafði ætlað að framkvæma viðgerð, svo kalla þurfti til lögreglu. Þá hafi húsfélagið meinað leigjanda Félagsbústaða aðgang að sameiginlegu bílskýli vegna ítrekaðra skemmdarverka á skýlinu sem unnin hefðu verið af hálfu leigjandans og aðila tengdum henni, sem og á bifreiðum sem þar stóðu. Um þetta er jafnframt vísað til samkomulags milli húsfélagsins að Seljabraut 42 og Félagsbústaða auk leigjanda þar sem henni var aftur veitt aðgengi að skýlinu að sambýlismanni hennar látnum, enda lofi leigjandi góðri umgengni og að hún fari eftir þeim reglum sem um bílageymsluna gilda.

Með gögnum málsins fylgdi einnig frásögn um tilkynningu til lögreglu af hálfu sonar borgarbúans, C, í formi tölvupósts dags. 26. september 2013 . Er því þar lýst að árla þess morguns hefði einhver komið og barið (að öllum líkindum) með hamri í vegg undir stofuglugga og gluggar brotnir í bílskýli borgarbúans. Rigndi af þeim sökum glerbrotum yfir bílastæði hennar og bíl. Engin vitni hefðu verið að atburðinum en fjöldi svipaðra atvika hefðu átt sér stað á undanförnum misserum sem beindust öll að borgarbúanum og eignum hennar og eiginmanns hennar, sér í lagi bíl hennar. Hefði það haft í för með sér umtalsvert fjártjón fyrir hana og ógnaði öryggi hennar verulega.  

Vinnsla málsins hefur verið á bið hjá embætti umboðsmanns borgarbúa þar sem beðið var niðurstöðu álits umboðsmanns Alþingis nr. 5544/2008 sem lá fyrir þann 13. júlí 2016. Fólst athugun umboðsmanns Alþingis öðru fremur í því að kanna hvort útleiga sveitarfélags á félagslegu leiguhúsnæði sem liður í framkvæmd félagsþjónustu sveitarfélaga á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga væri opinbert verkefni þar sem um giltu skráðar sem og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar. Var niðurstaða umboðsmanns Alþingis á þá leið að svo væri. Þegar Reykjavíkurborg fæli Félagsbústöðum hf. það verkefni að annast framangreinda þjónustu, þ.e. útleigu félagslegs leiguhúsnæðis, bæri henni að tryggja að réttindavernd leigutaka væri ekki lakari en hún væri gagnvart henni. Jafnframt var það niðurstaða umboðsmanns Alþingis að skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins gætu átt við með beinum hætti um framkvæmd Félagsbústaða hf. á framangreindu sviði. Mun eftirfarandi umfjöllun umboðsmanns borgarbúa taka mið að framangreindri niðurstöðu.

 

II.

Afmörkun athugunar

Borgarbúarnir kvörtuðu yfir aðgerðarleysi Félagsbústaða í málefnum leigjanda Félagsbústaða en þau hafa ítrekað kvartað vegna ónæðis sem af honum hefur hlotist. Athugun umboðsmanns borgarbúa í máli þeirra beinist að því hvort farið hafi verið að verklagsreglum sem Félagsbústaðir hafa sett sér, hvort rifta hefði átt leigusamning við leigjanda, hvort verða hefði átt við beiðni um milliflutning fyrr og hvort meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins hafi verið framfylgt. Einnig kannaði umboðsmaður borgarbúa hvort brotið hefði verið gegn nábýlisrétti.

 

III.

Lagagrundvöllur

Lögskipti Félagsbústaða hf. við leigjendur sína eru annars vegar samkvæmt almennum lögum er gilda á leigumarkaði eins og húsaleigulögum nr. 36/1994 og lögum um fjöleignarhús nr.  26/1994 auk nábýlisréttar auk reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík er samþykktar voru í félagsmálaráði 18. febrúar 2004 og í borgarráði 24. febrúar 2004 með síðari breytingum en hins vegar samkvæmt stjórnsýslurétti, bæði skráðum sem óskráðum. Þetta kemur meðal annars fram í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 5544/2008.

Í 7. tl. 1. mgr. 61. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994 er kveðið á um að leigusala sé heimilt að rifta húsaleigusamningi „ef húsnæðið spillist í umsjá leigjenda vegna slæmrar umgengni eða hirðuleysis þeirra sem leigjandi ber ábyrgð á og hann sinnir eigi án tafar kröfu um úrbætur, sbr. 18. gr.“ Í 8. tl. 1. mgr. 61. gr. húsaleigulaga er kveðið um að leigusala sé rétt að rifta leigusamningi „ef leigjandi vanrækir, þrátt fyrir áminningar leigusala, skyldur sínar til að sjá um að góð regla og umgengni haldist í hinu leigða húsnæði, sbr. 30. gr.“ Í 1. mgr. 30. gr. er kveðið á um að „leigjanda sé skylt að ganga vel og snyrtilega um hið leigða húsnæði og gæta settra reglna og góðra venja um hreinlæti, hollustuhætti og heilbrigði.“ Þá segir í 2. mgr. 30. gr. að „leigjandi skuli fara að viðteknum umgengnisvenjum og gæta þess að raska ekki eðlilegum afnotum annarra þeirra er afnot hafa af húsinu eða valda þeim óþægindum eða ónæði.

Í lögum um fjöleignarhús nr. 26/1994 er kveðið á um réttindi og skyldur eigenda eigna í fjöleignarhúsi. Ákvæði laganna eru nábýlaréttarlegs eðlis miða að því að tryggja allsherjarreglu í fjöleignarhúsum. Í 1. mgr. 26. gr. laga um fjöleignarhús er kveðið á um að eigandi hafi einn rétt til hagnýtingar og umráða yfir séreign sinni með þeim takmörkunum einum sem greinir í lögunum eða öðrum lögum sem leiði af óskráðum grenndarreglum eða eðli máls eða byggist á löglegum ákvörðunum og samþykktum húsfélagsins. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að eiganda sé skylt á sinn kostnað að halda allri séreign sinni vel við og haga afnotum og hagnýtingu hennar með þeim hætti að aðrir eigendur eða afnotahafar í húsinu verði ekki fyrir ónauðsynlegu og óeðlilegu ónæði, þ.e. meiri ama, ónæði og óþægindum en óhjákvæmilegt er og eðlilegt þykir í sambærilegum húsum.

Í 1. mgr. 55. gr. fjöleignarhúsalaganna segir jafnframt að „gerist eigandi, annar íbúi húss eða afnotahafi sekur um gróf eða ítrekuð brot á skyldum sínum gagnvart húsfélaginu eða eigendum, einum eða fleirum, þá getur húsfélagið með ákvörðun skv. 6. tl. b-liðar 41. gr. lagt bann við búsetu og dvöl hins brotlega í húsinu, gert honum að flytja og krafist þess að hann selji eignarhluta sinn“. Í 2. mgr. segir að „áður en húsfélag grípur til aðgerða skv. 1. mgr. skal það a.m.k. einu sinni skora á hinn brotlega að taka upp betri siði og vara hann við afleiðingum þess ef hann lætur sér ekki segjast. Er réttmæti frekari aðgerða háð því að slík aðvörum, sem vera skal skrifleg og send með sannanlegum hætti, hafi verið gefin og send og að hún hafi ekki borið árangur“. Í 3. mgr. sömu gr. segir að „láti hinn brotlegi ekki skipast skv. 2. mgr. er húsfélagi rétt að banna honum búsetu og dvöl í húsinu og skipa honum að flytja á brott með fyrirvara, sem skal að jafnaði ekki vera skemmri en einn mánuður. Þó má fyrirvari vera skemmri ef eðli brota, við aðvörun eða aðrar knýjandi ástæður valda því að aðgerðir þola ekki bið“. Í 4. mgr. sömu gr. segir að „með sama hætti er húsfélagi rétt að krefjast þess að hinn brotlegi selji eignarhluta sinn svo fljótt sem auðið er. Skal veita honum sanngjarnan frest í því skyni sem skal þó að jafnaði ekki vera lengri en þrír mánuðir“. Í 5. mgr. sömu gr. segir að „ef hinn brotlegi sinnir ekki kröfum húsfélagsins skv. 3. og 4. mgr. getur það framfylgt þeim með lögsókn, eftir atvikum lögbanni og/eða útburði án undangengins dóms. Á grundvelli dóms um skyldu hins brotlega til sölu eignar getur húsfélagið krafist þess að hún verði seld nauðungarsölu samkvæmt lögum nr. 90/1991, sbr. 3. mgr. 8. gr. þeirra laga“. Að lokum segir í 6. mgr. sömu gr. að „ef brot eða ónæði bitnar aðallega eða eingöngu á einstökum eða fáum eigendum, en húsfélagið vill eigi beita úrræðum þeim sem í fyrri málsgreinum þessarar greinar felast, þá geta þeir sem misgert er við (einn eða fleiri) án atbeina húsfélagsins hafist handa gagnvart hinum brotlega og beitt og framfylgt ofangreindum úrræðum“.

Lög um fjöleignarhús veita því víðtæka vernd gegn broti á nábýlisréttarlegum hagsmunum með að kveða á um skylduna til að láta af slíkum brotum og veita eigendum eigna heimildir til inngripa með íþyngjandi úrræðum. Af ákvæðum laganna leiðir að leigusölum kann að vera rétt og jafnvel skylt að grípa til aðgerða gagnvart leigutökum til verndar nábýlisréttarlegum hagsmunum annarra eigenda í fjöleignarhúsi.

Reglur nábýlisréttar, eða svokallaðar grenndarreglur, eru ólögfestar meginreglur, sem setja eignarráðum fasteignareiganda takmörk af tilliti til eigenda nágrannaeigna. Hér á landi hefur ekki verið sett heildarlöggjöf um nábýli, en í ýmsum lagabálkum eru hins vegar ákvæði, sem að meira eða minna leyti eru á því sjónarmiði reist, að takmarka verði eignarráð yfir fasteignum vegna nágrannanna.

Í fjöleignarhúsalögunum gætir að verulegu leyti svipaðra sjónarmiða og liggja til grundvallar grenndarreglum og gilda reglur nábýlisréttar samhliða þeim. Reglur nábýlisréttar geta þannig verið til fyllingar settum lögum eða nágranni nýtur réttarverndar þeim óháð.

Samkvæmt ólögfestum reglum nábýlisréttar ráðast mörkin milli leyfilegra og óleyfilegra athafna af því, í hve ríkum mæli þær hafa óþægindi í för með sér fyrir nágranna. Nágrannar verða vegna hins nána sambýlis að sætta sig við óþægindi að vissu marki, þar sem alltaf má vænta nokkurra óþæginda í nágrenni í þéttbýli. Nágrannar verða hins vegar ekki að sætta sig við óveruleg óþægindi, ef þau er að rekja til háttsemi, sem engum tilgangi getur þjónað eða miðar jafnvel eingöngu að því að valda nágrönnum ama.

Það verður að meta annars vegar rétt eiganda til að nýta eign sína eins og hann vill og hins vegar rétt eiganda til að búa á eign sinni í friði. Miklu máli skiptir hvort unnt er að koma í veg fyrir óþægindi eða draga úr þeim með einhverjum ráðstöfunum og enn fremur hvað telst venjulegt á þeim stað sem um er að ræða.

Þá skiptir miklu máli hvort óþægindin eru aðeins tímabundin eða koma aðeins fyrir öðru hvoru. Í nábýlisrétti eru það viðvarandi óþægindi sem skipta mestu máli. Þegar um er að ræða tjón í einstakt skipti en ekki varanleg óþægindi eru það fyrst og fremst almennar skaðabótareglur sem koma til álita. Út af fyrir sig skiptir ekki meginmáli, á hvern hátt óþægindi lýsa sér, ef þau eru á annað borð veruleg. Þau geta stafað af því, að inn á eign hans berast föst, fljótandi eða loftkennd efni, hljóð, skuggar eða ljós, eða þar kemur fram titringur. Þá gildir sú meginregla að hvers konar gróður, svo sem trjágreinar og rætur mega ekki skaga inn á eign nágrannans eða skyggja á hana. 

Í 12. gr. stjórnsýslulaga, er meðalhófsreglan lögfest. Samkvæmt henni skulu stjórnvöld aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Þegar vægasta úrræðið sem að gagni getur komið hefur verið valið, skal því hafa í huga að hófs sé gætt í beitingu þess, miðað við þá hagsmuni sem í húfi eru og ekki ganga lengra, en nauðsyn er til. Stjórnvaldi er því skylt að vega og meta andstæða hagsmuni í málinu og fara meðalveginn á milli þeirra, sé þess kostur. Almennt verður að ganga út frá því að hagsmunir einstaklinga sem njóta verndar í mannréttindaákvæðum stjórnarskrár og alþjóðlegum mannréttindasáttmálum vegi þungt og þá sérstaklega hagsmunir manna er varða frelsi þeirra og friðhelgi. Þá verður almennt að taka tilliti til nauðsynjar á greiðri og virkri stjórnsýslu, og almenna festu í stjórnsýsluframkvæmd. Meðalhófsreglan kemur þó ekki í veg fyrir að stjórnvöld geti beitt íþyngjandi úrræðum þegar við á, sem og skorað á aðila að láta af háttsemi að viðlögðum lögbundnum úrræðum.

Umboðsmaður borgarbúa telur einsýnt að þau verk sem framin voru af hálfu leigjenda Félagsbústaða falla undir gróf og ítrekuð brot á skyldum hans gagnvart húsfélaginu sem og einum eigendum eða fleirum í skilningi 1. mgr. 55. gr. fjöleignarhúsalaga. Beindust umrædd brot öðru fremur að borgarbúanum og eiginmanni hennar sem leituðu ítrekað til Félagsbústaða sem og Þjónustumiðstöðvar Breiðholts vegna þessa. Félagsbústaðir hefðu mátt upplýsa aðila um rétt húsfélagsins til að grípa til þeirra aðgerða sem greinir í 2. mgr. 55. gr. fjöleignarhúsalaga, þ.e. með ritun áskorunar til leigjenda vegna framangreindrar háttsemi. Að mati umboðsmanns hefði í kjölfarið mátt grípa til aðgerða samkvæmt 3. mgr. 55. gr. laganna um bann á búsetu og dvöl í húsinu að undangenginni viðvörun samkvæmt 2. mgr., ef leigjendur Félagsbústaða hefðu í kjölfar áskorunar ekki látið af hegðun sinni. Leiðir það beint af upplýsingaskyldu Félagsbústaða að gera borgarbúanum grein fyrir þeim úrræðum sem felast í fjöleignarhúsalögum að þessu leyti. 

 

  1. Verklagsreglur Félagsbústaða hf. 10.01.02:

Í verklagsreglum nr. 10.01.02 er að finna það verklag sem Félagsbústaðir hf. hafa sett sér vegna móttöku kvartana og þeirrar málsmeðferðar sem kvartanir hljóta þegar þær berast. Þar kemur fram að 1) ábendingar og kvartanir séu mótteknar og skráðar, 2) mál síðan kannað m.a. með því að ræða við leigjanda, hafa samband við þjónustumiðstöð eða fara á staðinn. Þá er 3) húsreglnabrot metið og ákvörðun tekin um hvort til aðgerða sé gripið. Sé ákveðið að grípa til aðgerða er 4) aðvörun send en það er staðlað bréf sem sent er með skeytaþjónustu póstsins. Sé þeirri aðvörun ekki sinnt er 5) lokaaðvörun send, einnig með skeytaþjónustu póstsins. Þegar því er lokið er 6) leigusamningi rift og þá er fyllt út staðlað bréf sem einnig er sent með skeytaþjónustu póstsins. Því máli lýkur svo annaðhvort þannig að 7) leigjandi skilar íbúð eða 8) farið er með málið fyrir Héraðsdóm og aðfarargerðar krafist.

Í máli því er hér um ræðir var um að ræða mikið, alvarlegt og langvarandi ónæði, óþægindi og áreiti gagnvart borgarbúanum er stöfuðu frá sambýlismanni leigjanda Félagsbústaða. Fyrir liggur að sami leigjandi bað um milliflutning í lok árs 2011 en fékk ekki fyrr en seinni hluta ársins 2013, þrátt fyrir að mælt hefði verið með forgangi henni til handa í ljósi allra aðstæðna.

Í þeim tilvikum þar sem upp koma vandamál í samskiptum leigjenda Félagsbústaða hf. og annarra íbúa fjölbýlishúsa, eins og það mál er hér um ræðir, er það mat embættis umboðsmanns borgarbúa að unnt sé að bregðast mun fyrr við varðandi aðgerðir, þar á meðal um milliflutning þegar það á við. Í þessu máli er ekki að sjá af gögnum að ofangreindum verklagsreglum Félagsbústaða hf. 10.01.02 hafi verið fylgt. Leigjanda voru ekki sendar formlegar áminningar vegna ónæðis þess sem gert hefur verið grein fyrir, sem er nauðsynlegur liður í riftun leigusamnings samkvæmt 7. og 8. tl. 1. mgr. 61. gr. húsaleigulaga. Ekki verður fram hjá því litið að um var að ræða langvarandi og alvarlegt ónæði og áreiti er höfðu mikil áhrif á borgarbúann, bæði fjárhagsleg og andleg. Umboðsmaður borgarbúa getur ekki fallist á fullyrðingar Félagsbústaða í svarbréfi til embættisins dags. 12. desember 2013 að erfitt hafi verið að lesa út sérstök tilvik sem hefðu getað gefið tilefni til veitingu viðvörunar vegna brota á húsreglum, sbr. 7. og 8. tl. 61. gr. húsaleigulaga sbr. 30. gr. sömu laga. Tilkynnti borgarbúinn reglulega um ónæði það sem gert hefur verið grein fyrir í II. kafla álits þessa og gaf fullt tilefni til afdráttarlausari viðbragða af hálfu Félagsbústaða en raun bar vitni.

 

IV.

Niðurstaða

Það er álit umboðsmanns borgarbúa að Félagsbústaðir hf. hafi hvorki farið að verklagsreglum sínum nr. 10.01.02., né ákvæðum 7. og 8. tl. 61. gr., sbr. 2. mgr. 30. gr. húsaleigulaga 36/1994, með því að gera hvorki kröfu um úrbætur né veita leigjanda félagslegs leiguhúsnæðis formlega viðvörun vegna slæmrar umgengni frá ágústmánuði ársins 2010 til loka leigusamnings í október 2013. Með tómlæti sínu brutu Félagsbústaðir hf. gegn nábýlisréttarlegum hagsmunum borgarbúanna og þeim skyldum sem á félaginu hvíla á grundvelli laga um fjöleignarhús sem í áliti þessu hafa verið rakin.