bakgrunnur toppur
bakgrunnur botn

Þú ert hér

Á L I T UMBOÐSMANNS BORGARBÚA í máli nr. 93/2015

Dagsetning álits: 
Þriðjudagur, desember 29, 2015

Til umboðsmanns borgarbúa leitaði A vegna umsóknar sinnar um félagslegt leiguhúsnæði og þá málsmeðferð sem hún hafði hlotið af hálfu Reykjavíkurborgar. Auk þess gerði A athugasemdir við samskipti sín við þjónustumiðstöð og aðgengi að félagsráðgjöfum á vegum Reykjavíkurborgar. Erindi A varð tilefni fyrir umboðsmann til þess að taka umsókn A um félagslegt leiguhúsnæði til frekari athugunar að því er varðaði stigagjöf í tengslum við forgangsröðun slíkra umsókna af hálfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og þeirri þjónustumiðstöð þar sem umsókn A var til meðferðar á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar þar um.

Í fyrirspurn sinni til velferðarsviðs óskaði umboðsmaður eftir skýringum varðandi þá stigagjöf, nánar tiltekið í tengslum við þann lið í stigagjöfinni sem næði til „félagslegrar endurhæfingar“. Í málinu lá fyrir að A, sem er 75% öryrki, hafði ekki hlotið stig undir þeim lið þrátt fyrir að sækja reglulega viðtöl hjá geðlækni í tengslum við veikindi og félagslega erfiðleika sína. Auk þess lá fyrir í málinu sú afstaða félagsráðgjafa A, sem fram kom í samskiptum umboðsmanns við ráðgjafann, að umsókn A hefði með réttu átt að hljóta stig undir þessum lið. Í svörum velferðarsviðs kom á hinn bóginn fram sú afstaða sviðsins að viðtöl hjá geðlækni teldust ekki til virkrar endurhæfingar og að þeir umsækjendur sem væru 75% öryrkjar fengju almennt ekki stig vegna félagslegrar endurhæfingar. Umsækjendur sem væru með svo háa örorku fengju hins vegar tvö stig vegna stöðu sinnar undir öðrum lið í stigagjöfinni. Grundvallaðist sú afstaða velferðarsviðs á því að stig vegna félagslegrar endurhæfingar væru að jafnaði eingöngu veitt þeim umsækjendum sem stefndu aftur á vinnumarkað og nytu endurhæfingarlífeyris frá Tryggingastofnun ríkisins.

Í áliti sínu rakti umboðsmaður borgarbúa nánar meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda þegar kæmi að beitingu á matskenndum heimildum stjórnvalda og samhengi þeirra við gerð verklagsreglna og mótun almennra mælikvarða þegar kæmi að mati á umsóknum einstaklinga við úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði. Taldi umboðsmaður að sú afstaða sem birtist í svörum velferðarsviðs að því er varðar þann þátt í stigagjöfinni er sneri að félagslegri endurhæfingu fæli í sér fastmótaða vinnureglu sem ætti sér ekki stoð í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 né birtist sérstaklega í reglum Reykjavíkurborgar um úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði. Taldi umboðsmaður þannig að umrædd afstaða takmarkaði um of það mat sem fara þyrfti fram við mat á þeim stigum sem umsóknum væru veitt við forgangsröðun þeirra. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til velferðarsviðs að haga framkvæmd sinni í samræmi við þau sjónarmið sem rakin voru í áliti umboðsmanns.

Umboðsmaður taldi ekki forsendur fram komnar í málinu til þess að gera sérstakar athugasemdir við samskipti þjónustumiðstöðvarinnar við A og aðgengi hennar að ráðgjafa sínum á þjónustumiðstöðinni en fór þó yfir almenn sjónarmið þess efnis að tryggja yrði eftir bestu getu aðgengi notenda þjónustu á vegum Reykjavíkurborgar að þjónustumiðstöðvum borgarinnar.

 

Á L I T

UMBOÐSMANNS BORGARBÚA

 í máli nr. 93/2015

 

I.

Kvörtun

Með erindi, dags. 22. maí 2015, leitaði til umboðsmanns borgarbúa A (hér eftir borgarbúinn) vegna umsóknar sinnar um félagslegt leiguhúsnæði. Gerði borgarbúinn annars vegar athugasemdir við málsmeðferð vegna umsóknarinnar og hins vegar við vinnubrögð starfsmanna þjónustumiðstöðvar, einkum að því er varðar aðgengi að félagsráðgjafa.

 

II.

Málsatvik og samskipti umboðsmanns við velferðarsvið

Með bréfi, dags. 16. júní 2015, rakti umboðsmaður kvörtun borgarbúans og málsatvik að öðru leyti og óskaði eftir athugasemdum velferðarsviðs og gögnum varðandi umsókn borgarbúans. Bárust þau gögn og svör velferðarsviðs með bréfi, dags. 12. júlí 2015, þar sem rakinn var ferill umsóknarinnar og önnur samskipti borgarbúans við þjónustumiðstöð hennar. Vísast að öðru leyti til ofangreindra bréfa um efni þeirra.

Í kjölfar þess að svör velferðarsviðs bárust beindi umboðsmaður frekari fyrirspurnum til velferðarsviðs varðandi mál borgarbúans og reglur varðandi málsmeðferð umsókna um félagslegt leiguhúsnæði. Lutu þær fyrirspurnir í fyrsta lagi að ástæðum þess að borgarbúinn hlaut ekki stig vegna félagslegrar endurhæfingar á matsblaði vegna umsóknar um félagslegt leiguhúsnæði, í öðru lagi að verklagsreglum varðandi aðgengi skjólstæðinga þjónustumiðstöðva að ráðgjöfum og loks að veitingu leiðbeininga um stigagjöf samkvæmt áðurnefndu matsblaði til skjólstæðinga.

Með bréfi, dags. 4. sept. 2015, bárust svör velferðarsviðs við ofangreindum fyrirspurnum. Þar kom fram það álit sviðsins að viðtöl hjá geðlækni teljist ekki til virkrar endurhæfingar auk þess að þeir umsækjendur sem væru 75% öryrkjar fengju almennt ekki stig vegna félagslegrar endurhæfingar. Fengju þeir einstaklingar hins vegar tvö stig vegna stöðu sinnar. Þá sagði að ráðgjafar á þjónustumiðstöð hefðu símatíma tvisvar til þrisvar sinnum í viku auk þess að notendur þjónustu væru hvattir til að hafa samband með tölvupósti. Loks væri hægt að biðja þjónustufulltrúa um að koma skilaboðum áleiðis til ráðgjafa. Þá kom fram að félagsráðgjöfum bæri að leiðbeina og útskýra stigagjöf fyrir notendum og að það væri alla jafna gert.

Tekið skal fram að í kjölfar fundar umboðsmanns með borgarbúanum þann 4. júní 2015 hafði umboðsmaður samband við ráðgjafa borgarbúans símleiðis. Kom þar fram það álit ráðgjafans að stigagjöf borgarbúans væri röng og að hún hefði bæði átt að fá stig vegna aldurs umsóknar og félagslegrar endurhæfingar.

 

III.

Athugasemdir og andmæli borgarbúans

Með bréfi, dags. 6. okt. 2015 sendi umboðsmaður borgarbúanum afrit af svörum velferðarsviðs og óskaði eftir athugasemdum og andmælum borgarbúans vegna þeirra. Í frekari samskiptum umboðsmanns og borgarbúans kom fram að hún hefði hvorki, þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir, fengið fund með félagsráðgjafa sínum né getað rætt við hann í síma. Benti borgarbúinn á að hún hefði ítrekað reynt að koma skilaboðum áleiðis til ráðgjafa og nýta sér símatíma en lítið gengið. Væri þetta m.a. bagalegt vegna kostnaðar við símtöl sem svo skiluðu litlu. Að öðru leyti gerði borgarbúinn ekki frekari athugasemdir sem koma til skoðunar við meðferð málsins hjá umboðsmanni.

 

IV.

Álit umboðsmanns borgarbúa

 

1.

1.1.

Fram er komið, sbr. það sem segir hér að ofan, það álit velferðarsviðs að annars vegar teljist viðtöl eða meðferð hjá geðlækni ekki uppfylla skilyrði félagslegrar endurhæfingar og hins vegar að þeir einstaklingar sem eru með 75% örorku fái ekki stig vegna endurhæfingar enda stigagjöf að þessu leyti ætluð einstaklingum sem stefna aftur á vinnumarkað. Hvað hið síðarnefnda varðar kemur fram að einstaklingar með 75% örorku hljóti í staðinn tvö stig undir liðnum „staða umsækjanda“.

Í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga er m.a. að finna reglur um húsnæðismál, sbr. 8. tl. 2. gr., sbr. einnig ákvæði XII. kafla laganna. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna er markmið félagsþjónustu sveitarfélaga að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi með þeim úrræðum sem mælt er fyrir um í a-d liðum ákvæðisins. Þá segir m.a. í 2. mgr. sama ákvæðis að styrkja skuli einstaklinginn til sjálfshjálpar. Samkvæmt 4. gr. laganna bera sveitarfélög ábyrgð á félagsþjónustu innan sinna marka og skulu þau með skipulögðum hætti tryggja framgang markmiða sem fram koma í 1. gr. þeirra.

Um úthlutun félagslegra leiguíbúða á vegum Reykjavíkurborgar fer samkvæmt reglum samþykktum af félagsmálaráði og borgarráði í febrúar 2004, með síðari breytingum. Samkvæmt 6. gr. þeirra fer forgangsröðun umsókna eftir ákveðnum matsviðmiðum, sbr. fylgiskjal 1, þar sem m.a. er höfð hliðsjón af húsnæðisaðstæðum, heilsufari, félagslegum aðstæðum og tekjum, en á þeim grundvallast að lokum sú stigagjöf sem áður hefur verið vísað til.

Samkvæmt áðurnefndu fylgiskjali hlýtur einstaklingur með 75% örorku tvö stig. Auk þess eru veitt stig vegna stöðu maka, tekna á ársgrundvelli, barna og loks félagslegra aðstæðna. Undir síðastnefnda flokkinn fellur m.a. „félagsleg endurhæfing“ sem í umræddu fylgiskjali er skilgreind sem „markviss endurhæfing, svo sem vegna vímuefna, geðsjúkdóma, fjármála, atvinnu o. fl.“

 

1.2.

Af lögmætisreglunni, þ.e. að athafnir stjórnvalda verði annars vegar almennt að eiga sér stoð í lögum og hins vegar að þær megi ekki brjóta í bága við lög, hefur verið leidd hin óskráða meginregla stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda. Í henni felst að þegar löggjafinn hefur fengið stjórnvöldum í hendur heimild til töku matskenndrar ákvörðunar, sem varða réttindi eða skyldu borgaranna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema það mat með setningu verklagsreglna.

Gildissvið reglunnar er bundið við þau matskenndu ákvæði laga þar sem markmið löggjafans hefur verið að fá stjórnvöldum í hendur matskenndar valdheimildir til þess að taka ákvörðun með tilliti til allra aðstæðna í hverju máli fyrir sig. Stjórnvöld geta ekki þrengt eða afnumið það mat, sem löggjafinn hefur falið því og ætlast til að færi fram á einstaklingsbundnum grundvelli, með verklagsreglum. Auk þess hefur verið á því byggt að gildissvið reglunnar sé ekki bundið eingöngu við töku stjórnvaldsákvarðana heldur eigi hún einnig við um allar þær ákvarðanir stjórnvalda þar sem ætlun löggjafans hefur verið að stjórnvald taki ákvörðun hverju sinni að undangengnu einstaklingsbundnu mati.

Hafa verður í huga að ákveðin togstreita getur hér myndast gagnvart jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Hefur verið talið að stjórnvöldum sé almennt heimilt að setja sér viðmiðunarreglur til stuðnings við beitingu matskenndra heimilda. Meginreglan um skyldubundið mat hefur þó í þessu sambandi verið talin hafa sérstakt vægi þar sem stjórnvöldum hafa verið fengnar matskenndar valdheimildar til ákvörðunartöku um félagsleg réttindi borgaranna. Hefur þannig verið lagt til grundvallar að töku slíkra ákvarðana, þar sem miða verður við það sem best á við hverju sinni, geti stjórnvöld ekki afnumið eða þrengt verulega matið með því að setja fastmótaða reglu. Sjá um þetta t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 1706/1995, 2343/1997, 2466/1998, 2549/1998 og 2796/1999.

 

1.3.

Verklagsreglur sem takmarka með einhverjum hætti mat stjórnvalda við töku ákvarðana geta verið með ýmsu móti. Kunna þær þannig að vera með þeim hætti að þær afnemi matið að öllu leyti eða takmarki það aðeins. Við mat á því hvort slík verklagsregla verði talin brjóta í bága við meginregluna um skyldubundið mat verður að horfa til eðlis og tegundar verklagsreglunnar, á hvaða sviði hún er og hvernig henni er í raun beitt. Áður hefur verið bent á mikilvægi þess að slíkt mat fari fram á sviði félagsmála.

Almennt verður að líta svo á að verklagsregla, einkum á sviði þar sem ákvarðanir um félagsleg réttindi borgaranna, sbr. það sem fram kom hér að ofan, sem afnemur að öllu leyti hið skyldubundna mat stjórnvaldsins brjóti í bága við umrædda meginreglu, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 790/1993. Af svörum velferðarsviðs verður ekki annað ráðið en litið sé svo á að viðtöl eða meðferð hjá geðlækni uppfylli ekki skilyrði virkrar endurhæfingar án þess að tekið sé tillit til þeirrar meðferðar sem viðkomandi umsækjandi sækir hjá geðlækni eða sambærilegum fagaðila. Telur umboðsmaður velferðarsviði ekki stætt að leggja slíka afstöðu til grundvallar að þessu leyti án frekari rannsóknar og könnunar. Fær þetta einnig stoð í þeirri staðreynd að í áðurnefndu fylgiskjali um matsviðmið er að þessu leyti sérstaklega vísað til endurhæfingar vegna geðsjúkdóma.

Auk þess verður ráðið af svörum velferðarsviðs að almennt sé lagt til grundvallar að einstaklingar þurfi að stefna aftur á vinnumarkað og njóta endurhæfingarlífeyris frá Tryggingastofnun ríkisins til þess að hljóta stig vegna félagslegrar endurhæfingar. Í þessu samhengi er vert að benda á að slíkar reglur, sem fela í sér eins konar þröskuld á því að mat fari fram, þ.e. þannig að t.d. umsókn verði a uppfylla fyrst fastmótuð skilyrði áður en til mats kemur, teljast almennt ólögmætar styðjist þær ekki við veigamikil rök.

Hins vegar ber að hafa í huga að slík veigamikil rök geta t.d. falist í því um málaflokk sé að ræða þar sem fram fer úthlutun takmarkaðra gæða. Í þeim tilvikum geta sjónarmið á borð við jafnræði og fyrirsjáanleika skipt miklu máli. Að þessu sögðu telur umboðsmaður, eins og mál þetta liggur fyrir, hæpið að slík regla fái staðist án viðhlítandi heimildar. Í þessu sambandi skal á það bent að ekkert kemur beinlínis fram í reglum Reykjavíkurborgar um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis sem leiðir til þess að umsækjandi geti ekki fengið bæði stig í samræmi við örorkustig sitt, þ.e. tvö stig fyrir vegna 75% örorku, og þátttöku í félagslegri endurhæfingu.

Er það því niðurstaða umboðsmanns að hér sé um takmörkun að ræða sem er til þess fallin að koma í veg fyrir að umsækjendur séu metnir á grundvelli viðeigandi aðstæðna hverju sinni. Beinir umboðsmaður borgarbúa af þessu tilefni þeim tilmælum til velferðarsviðs að haga framkvæmd sinni að þessu leyti í samræmi við ofangreind sjónarmið og taka til skoðunar að nýju stigagjöf borgarbúans, óski hún þess.

 

2.

Aðgangur að félagsráðgjafa

Í bréfi velferðarsviðs til umboðsmanns er, eins og áður segir, á það bent að notendum þjónustu þeirra standi til boða að nýta símatíma auk þess að ávallt sé hægt að senda tölvupóst. Hér verður að hafa í huga eðli þjónustunnar og þess starfs sem félagsráðgjafar sinna og því eðlilegt að lagt sé til grundvallar að takmarka með einhverju móti aðgengi notenda þjónustunnar að ráðgjafa.

Að því sögðu verður þó einnig að líta til þess að þarfir og aðstæður þeirra sem nýta sér félagsþjónustu sveitarfélaga eru ólíkar og margbreytilegar. Þannig er það ljóst, m.a. af því sem fram er komið hér í máli borgarbúans, sem og öðrum athugasemdum er borist hafa til umboðsmanns og eru til meðferðar hjá embættinu, að slíkar reglur og viðmið, sem lýst var hér að ofan um aðgengi að ráðgjafa, kunna að leiða til þess að fólk fari á mis við réttindi sín og þjónustan, sem Reykjavíkurborg er skylt að veita, nái ekki tilætluðum árangri. Kann þetta jafnvel að leiða til þess að einstaklingar veigri sér frá því að leita til þjónustumiðstöðva með mál sín.

Hér verður einnig að hafa í huga þau grundvallarsjónarmið er búa að baki reglum, skráðum og óskráðum, á sviði stjórnsýsluréttarins, en þær snúa einkum að því að tryggja réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við handhafa opinbers valds. Kemur þetta m.a. fram í athugasemdum við greinargerð frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Þannig er ljóst af frásögn borgarbúans að hún telur sig ekki njóta þeirrar aðstoðar sem hún á rétt til lögum samkvæmt enda aðgengi hennar að ráðgjafa verið af skornum skammti. Í þessu samhengi er vert að benda á að samkvæmt „Áttavitum að framúrskarandi þjónustu“, sem er afrakstur vinnu við mótun leiðarvísa að því hvernig unnt sé að veita framúrskarandi þjónustu á sviði félagsþjónustunnar, er m.a. lagt til grundvallar að komið sé fram við viðskiptavini (þ.e. skjólstæðinga eða notendur þjónustu) af virðingu, leitað sé lausna og leiða í þeirra þágu og að borin sé virðing fyrir ásýnd þjónustunnar. Þá sé einn af grundvallarþáttum þessarar hugmyndafræði áreiðanleiki og traust.

Beinir umboðsmaður borgarbúa af þessu tilefni þeim ábendingum til velferðarsviðs að kanna nánar verkferla að þessu leyti í því skyni að tryggja að skjólstæðingar þjónustumiðstöðva njóti þess aðgengis að ráðgjöfum sínum sem þeir eiga rétt til.